北京郊區(qū)城市化進程走向

　　張文茂 季虹 陳雪原

　　郊區(qū)城市化主要是由中心城區(qū)的功能轉移和產業(yè)擴散帶動的。北京郊區(qū)城市化的主要趨勢表現在:郊區(qū)城市化進程加快;北京郊區(qū)城市化和城市郊區(qū)化合流。郊區(qū)農民城市化轉移的主要矛盾，一邊是離土離鄉(xiāng)的臍帶割不斷，另一邊是進城的高門檻跨不過去。在分析歸納的基礎上，描繪未來北京郊區(qū)城市化進程走向。

　　一、經濟持續(xù)快速健康發(fā)展

　　“十五”以來，北京郊區(qū)經濟、社會發(fā)生了深刻的變化。郊區(qū)經濟已經進入工業(yè)化中后期的快速發(fā)展時期。2004年同1996年相比，郊區(qū)國內生產總值從383.75億元增加到970億元，增長了1.53倍，平均年遞增14.2%。郊區(qū)作為首都經濟腹地的地位和作用日益顯著，郊區(qū)城市化進程也進入了一個快速發(fā)展機遇期。

　　(一)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌力度加大，郊區(qū)經濟持續(xù)快速健康發(fā)展，農民收入大幅增加

　　北京市先后出臺了一系列城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的政策，郊區(qū)經濟增長速度高于全市經濟增長速度。2004年全市經濟增長速度為13.2%，而郊區(qū)經濟增長速度為15.5%。郊區(qū)經濟占全市經濟的份額，從2000年的22.1%上升到2004年22.9%。在郊區(qū)經濟的整體帶動下，農民人均純收入已經達到7172元，增幅明顯提速。

　　(二)區(qū)縣功能定位進一步明確，產業(yè)結構調整升級步伐加快

　　北京市委、市政府提出了《關于區(qū)縣功能定位及評價指標的指導意見》，明確了各區(qū)縣在不同功能區(qū)中的定位。郊區(qū)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、區(qū)縣工業(yè)、市屬、中央屬企業(yè)和各類混合所有制企業(yè)構成的二三產業(yè)，已經成為郊區(qū)經濟的主體。2004年北京郊區(qū)二、三產業(yè)增加值實現866.5億元，比重達到89.4%，比1995年提高了12個百分點，一產增加值下降到全郊區(qū)經濟總量的10.6%。從事一產的勞動力人數，也從1995年65.4萬人，減少到53.7萬人，減少了17.9%。

　　(三)基礎設施建設和社會事業(yè)投入加大，推動了郊區(qū)城鎮(zhèn)化的發(fā)展

　　北京在郊區(qū)與城區(qū)的投資比例上，已逐步由過去的30:70調整到現在的50:50。郊區(qū)農村的道路交通、電信市政等基礎設施建設和安全飲水、垃圾處理及改廚改廁、環(huán)境整治等，都取得了新的進展。

　　(四)生態(tài)環(huán)境建設力度加大，對山區(qū)提供更多的財政支持

　　隨著北京市政府對山區(qū)生態(tài)屏障林建設補償機制的建立，市政府加大對山區(qū)基礎設施建設的投入，實施小流域綜合治理工程，不斷拓寬山區(qū)生態(tài)富民渠道，培育山區(qū)特色產業(yè)，重點發(fā)展特色種植、綠色養(yǎng)殖和休閑旅游三大產業(yè)，強化了山區(qū)經濟社會發(fā)展的產業(yè)支撐。

　　然而，在北京工業(yè)化和城市化進程加快的背景下，城鄉(xiāng)之間的差距反而拉大，城鄉(xiāng)反差明顯，郊區(qū)城市化進程面臨著諸多挑戰(zhàn)。一是存在著郊區(qū)農民城市化轉移和非農就業(yè)兩個滯后;二是郊區(qū)二三產業(yè)集中不夠，區(qū)縣城集聚力和反磁力不足；三是郊區(qū)小城鎮(zhèn)產業(yè)支撐不夠，缺乏特色，對當地農民城鎮(zhèn)化轉移帶動力不足；四是基礎服務設施和公共服務設施建設滯后，投入不足。

　　二、郊區(qū)城市化進程加快

　　近年來，郊區(qū)城市化進程的特點主要表現為以下三個趨勢：

　　(一)郊區(qū)城市化進程加快的趨勢

　　1990年到1995年，北京郊區(qū)農業(yè)人口開始減少，到1995年減少到373.4萬人，減少了1.7萬人。到2004年，農業(yè)人口減少到308.2萬人，又減少了66.2萬人。其中2000年到2004年平均每年減少9.7萬人。說明“十五”時期以來，郊區(qū)城市化進程明顯加快，帶動農村人口轉移的速度明顯提高。預計這種加快的趨勢,將持續(xù)到“十一五”時期以后。“十一五”期間，平均每年轉移12～16萬以上農業(yè)人口，應該是符合現階段北京地區(qū)城市進程發(fā)展趨勢的。“十一五”以后，將進入一個較平穩(wěn)的發(fā)展階段，直到后工業(yè)化時期的城鄉(xiāng)一體化階段。

　　(二)郊區(qū)城市化和城市郊區(qū)化合流的趨勢

　　在郊區(qū)城市化進程加快的同時，北京的城市郊區(qū)化進程,也已經開始加速。特別是新的《北京城市總體規(guī)劃》的修訂和實施，將進一步加快中心城市的功能和產業(yè)向郊區(qū)的轉移和擴散，并隨之帶動城區(qū)人口(包括中心城區(qū)外來常住人口)向郊區(qū)的轉移和擴散。

　　郊區(qū)城市化和城市郊區(qū)化合流的趨勢已經顯現。城市郊區(qū)化進程的加快，也將對郊區(qū)城市化和現代化進程產生重大影響。實際上，象北京這樣的特大城市郊區(qū)，其經濟和社會的發(fā)展更主要的特征是城市主導型，郊區(qū)經濟和社會的發(fā)展，必須服從和服務于城市整體功能和產業(yè)布局的要求。

　　(三)四種類型、四個層次并進的趨勢

　　北京郊區(qū)的城市化進程,可以分為四種類型。第一種是被動型城市化。主要是直接面臨中心城市功能和產業(yè)輻射的近郊區(qū)農村、區(qū)縣城周邊農村地區(qū)的城市化。第二種是主動型城鎮(zhèn)化。主要是一些自身經濟發(fā)展很快，在農村工業(yè)化和現代化發(fā)展中走在前面，并且形成了經濟和人口相對集中的趨勢，又對原有農村進行了改造，農民的生產和生活方式發(fā)生了根本變化，發(fā)展成為新興小城鎮(zhèn)或小型城鎮(zhèn)化社區(qū)。第三種是農民異地遷居型。此種類型是一般農村地區(qū)的農民異地遷居到城市、城鎮(zhèn)定居，從事二、三產業(yè)，以家庭或個人的形式實現城市化轉移。第四種是原地改造型，即一般農村的舊村改造型。

　　除了以上四種類型的城市化進程之外，郊區(qū)的城市化進程分四個層次展開:1.近郊區(qū)農村的城市化;2.區(qū)縣新城進入規(guī)劃范圍的農村的城市化;3.中心城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內的農村城鎮(zhèn)化;4.一般農村地區(qū)的新村建設或郊區(qū)新型社區(qū)建設。

　　在郊區(qū)城市化進程加快的現階段，已經出現了四種類型和四個層次并進的趨勢，并且不同類型、不同層次又都具有不同的矛盾和重點，只有本著區(qū)別對待、分類指導的原則，才能從總體上把握郊區(qū)城市化進程的總趨勢。

　　三、城市化進程的遠景與目標

　　(一) 目標

　　2004年北京常住人口1481.4萬人，其中城鎮(zhèn)人口1163.4萬人，全市城市化率達到79.5%。近郊區(qū)(朝、海、豐)的城市化率已經達到93.10%，已經接近基本實現城市化的目標。城市化率較低的主要是遠郊區(qū)縣，十個遠郊區(qū)縣的城市化率平均只有50.43%。如果按農業(yè)和非農業(yè)的戶籍口徑分析，北京市的城市化率為72.32%，其中郊區(qū)城市化率為47.76%，10個遠郊區(qū)縣的城市化率平均為38.67%。這一口徑的城市化率，比以城鎮(zhèn)人口與鄉(xiāng)村人口為口徑統(tǒng)計的城市化率低了7.18個百分點，而十個遠郊區(qū)縣的平均值低了11.76個百分點。主要原因，在于有300多萬半年以上的外來常住人口，提高了北京市的城市化率。這在一定程度上掩蓋了郊區(qū)城市化進程中本市農民轉移滯后的問題，但同樣說明郊區(qū)城市化的主要目標和任務在遠郊區(qū)縣。

　　1.郊區(qū)城市化的遠景

　　按照新的《北京城市總體規(guī)劃》提出的目標，到2020年，北京地區(qū)人均GDP達到10,000美元，一、二、三產業(yè)結構為1%、29%和70%，北京地區(qū)的城市化率達到89%，郊區(qū)新城人口和小城鎮(zhèn)及城鎮(zhèn)組團人口共計750萬人。按此遠景目標測算，屆時郊區(qū)農村人口應保持在148.5～198萬之間。

　　這個目標對北京郊區(qū)來說，意味著要完成以下三個方面的任務:第一，現有郊區(qū)308.2萬農業(yè)人口中，要有110～160萬左右完成城鎮(zhèn)化轉移，進入區(qū)縣新城和中心鎮(zhèn);第二，留在郊區(qū)的148.5～198萬農村人口中，按照勞動力總數占總人口56%的比例測算，還應有80～110萬左右的農村勞動力，其中的60～80萬要在農村的二、三產業(yè)非農就業(yè)，需要靠分散在農村的中小企業(yè)(鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、個體和私營企業(yè))來支撐，或就近進入城鎮(zhèn)就業(yè)；第三，郊區(qū)都市型現代農業(yè)勞動力保持在20～30萬之間，其基本形式應是大型農業(yè)企業(yè)的生產者和專業(yè)農戶兩種。

　　怎樣才能實現上述目標呢？基本的條件是郊區(qū)產業(yè)結構的調整和布局的相對集中，特別是依托市級以上開發(fā)區(qū)的發(fā)展，帶動區(qū)縣新城和重點中心鎮(zhèn)的擴張和集聚能力的提高，進而增加第三產業(yè)總量和比重，為農民城市化提供更多的就業(yè)崗位。

　　在北京郊區(qū)城市化的戰(zhàn)略考慮上，應主要分為兩步，即“十一五”期間的加快期和“十一五”以后的平緩期。“十一五”期間，重點解決被動型城市化的問題，特別是近郊、郊區(qū)新城和中心鎮(zhèn)的問題。同時解決一般農村地區(qū)的二元體制和微觀制度障礙問題，加快新農村建設。“十一五”以后，將進入農民自主性選擇城市化轉移的時期，郊區(qū)的城市化，進入一個平緩的較自然的發(fā)展階段。

　　2.“十一五”期間郊區(qū)城市化的目標

　　“十一五”期間是北京郊區(qū)實現城市化的關鍵階段，應力爭解決近郊區(qū)農村、區(qū)縣新城規(guī)劃范圍內的農村和中心鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內的農村的城市化、城鎮(zhèn)化。這幾個層次解決得好，應該能夠實現轉移60～80萬農業(yè)人口，平均每年轉移12～16萬。“十一五”期間，北京的城市化率可以提高到85%左右，提升6個百分點，從而也使整個郊區(qū)的面貌發(fā)生根本性變化。

　　在經濟發(fā)展上，到2010年，郊區(qū)人均生產總值要達到30,000元左右；郊區(qū)工業(yè)增加值要占到全市30%以上，郊區(qū)第三產業(yè)的比重接近50%左右，都市型現代農業(yè)的格局基本形成，農村居民人均收入達到10,000元左右。

　　在社會事業(yè)上，到2010年，要全面改善農村社會事業(yè)狀況，初步建立起城鄉(xiāng)銜接的農村社會保障體系，明顯提高農村社會保障覆蓋率和保障水平，提高農村教育、醫(yī)療、衛(wèi)生、文化、科技和就業(yè)等服務水平，提高人口平均預期壽命，基本實現經濟和社會信息化。

　　在郊區(qū)農村建設上，在完善城鎮(zhèn)體系建設的基礎上，加快鄉(xiāng)村的改造和建設，全面改善農村的道路交通、供排水、垃圾處理、能源供應等基礎服務設施和公共服務設施狀況，初步形成高綠化覆蓋率、低密度、低污染、優(yōu)質美觀的新型農村社區(qū)。

　　(二) 任務

　　為了實現上述目標，“十一五”期間，北京郊區(qū)應以舊村改造和新農村建設為載體，以深化改革為動力，加快郊區(qū)農民兩個轉移的步伐，整體推進郊區(qū)城市化進程。

　　1.近郊區(qū):結構調整、舊村改造、集體改制

　　近郊區(qū)的城市率已經達到93%以上，農民轉移的任務已經不是很大，但普遍存在被動城市化進程中積累的大量矛盾。近郊城市化的主要任務，是結構調整、舊村改造和集體改制。

　　結構調整，就是要按北京新的城市總體規(guī)劃的要求，按照近郊的功能定位和三、二、一的方向，調整產業(yè)結構和布局，重點發(fā)展高新技術產業(yè)、現代物流業(yè)和現代服務業(yè)。近郊保留的農業(yè)屬于北京都市型現代農業(yè)的綠色景觀隔離圈，應大力發(fā)展園藝型、生態(tài)型、服務型農業(yè)，并應基本退出家庭分散經營，實行企業(yè)化集約經營，農民市民化后成為農業(yè)勞動者。

　　舊村改造，就是在規(guī)劃先行和適當集中的原則下，對近郊農村普遍進行舊村改造，建設新型城市社區(qū)。

　　集體改制，就是對原農村集體經濟進行產權制度改革。城市化進程中的農村集體經濟的產權制度改革，實際上是要解決農民被動城市化進程中的財產依托和組織依托問題，使農民帶著財產、有組織地進入城市社會。這是避免農民城市化進程的無序狀態(tài)和“三無”農民大量出現的根本條件。

　　這個問題要比“土地換社保”更基本、更重要。而解決這一問題的基本做法是資產股權化、成員合作化、農民變股東、權益民主化。把原來以土地集體所有為基礎的農村社區(qū)集體經濟組織，改革成以其他不動產或二三產業(yè)資產、資源為基礎，以資產份額共有為特征的城鎮(zhèn)股份合作組織，并使這種合作組織逐步與社區(qū)社會組織剝離開來。這就是撤村不撤社。原來集體所屬企業(yè)及資產，仍歸改制后的集體所有，但在企業(yè)層面，則可以進行股份化公司制改造與現代企業(yè)制度相銜接。在這個問題上，要堅持社辦公司，而不是社變公司。一般不應將社區(qū)集體經濟直接股份化或私有化，而是要保留其合作經濟的基本性質。

　　2.郊區(qū)新城:二產集中布局，三產提升結構

　　新的北京城市總體規(guī)劃，已經改變了過去的“衛(wèi)星城”的概念，提出了十一個(含

　　北京郊區(qū)新城承擔著集聚本區(qū)域農村人口和承接中心城市擴散人口的雙向載體的功能。所以，為了提高郊區(qū)新城的帶動作用，“十一五”期間，區(qū)縣新城的發(fā)展，主要應集中解決好兩個方面的問題:一是依托市級以上開發(fā)區(qū)，按照北京六大主導產業(yè)(電子信息產業(yè)、汽車及零配件產業(yè)、生物醫(yī)藥產業(yè)、裝備制造產業(yè)、石油

　　3. 郊區(qū)小城鎮(zhèn):明確功能定位，強化產業(yè)支撐

　　小城鎮(zhèn)也是郊區(qū)城市化的重要載體，是郊區(qū)實現城鄉(xiāng)融合、城鄉(xiāng)一體化的重要節(jié)點。郊區(qū)中心鎮(zhèn)(包括一般建制鎮(zhèn))應有不同的發(fā)展方向。一種是依托工業(yè)開發(fā)區(qū)，或已有一定的工業(yè)基礎的，應加快工業(yè)發(fā)展，增加經濟總量，形成一定的經濟和人口集聚能力，成為工業(yè)型小城鎮(zhèn)。但此種類型不會很多，更多的應該是依托物流、商貿、旅游、休閑、科教、文化等不同第三產業(yè)的特色小城鎮(zhèn)。

　　在城市化基本完成以后，這些特色小城鎮(zhèn)實際上應該是大城市郊區(qū)的各具特色的大型社區(qū)。目前的問題是產業(yè)支撐不足，特色不明顯，模式雷同。“十一五”期間，應本著分類指導、有所選擇和突出重點的原則，進一步明確不同城鎮(zhèn)的產業(yè)和功能定位，加快二三產業(yè)的發(fā)展，增加經濟總量。同時應加快都市型生態(tài)農業(yè)的發(fā)展步伐，加強基礎設施和公共服務設施建設，加大環(huán)境整治力度。建成高綠化率、低密度、基礎設施完善、公共服務設施齊全、環(huán)境優(yōu)美的宜居小城鎮(zhèn)。已經進入鎮(zhèn)區(qū)規(guī)劃范圍內的農村，也同樣需要解決舊村改造、農民上樓、集體改制等問題，應在“十一五”期間基本解決。

　　4.一般農村地區(qū)：加大基礎設施投入，推進新農村建設

　　郊區(qū)一般農村地區(qū)，應本著非公有制經濟為主和勞動密集型為主的原則，加快二三產業(yè)的發(fā)展，特別是第三產業(yè)的發(fā)展，為農民二三產業(yè)轉移創(chuàng)造更多的就業(yè)崗位。同時，要進一步拓寬都市型現代農業(yè)的發(fā)展思路。按照近郊綠色景觀隔離農業(yè)、遠郊平原精品農業(yè)、半山區(qū)果草牧一體化農業(yè)和山區(qū)生態(tài)林業(yè)的四圈布局，加快產業(yè)結構調整，發(fā)展精品農業(yè)、旅游農業(yè)、生態(tài)農業(yè)，從農業(yè)產品、農業(yè)生態(tài)環(huán)境和自然環(huán)境多方面增加農業(yè)附加值，提高農民收入。

　　“十一五”期間，應普遍加快一般農村地區(qū)的基礎設施建設和環(huán)境衛(wèi)生整治，整體改變農村地區(qū)的落后面貌，應以新農村建設為載體，以村鎮(zhèn)規(guī)劃為先導，在有條件的村莊實行舊村改造，以便加快城市文明的生產和生活方式向郊區(qū)農村的擴散。同時，“十一五”時期，郊區(qū)一般農村地區(qū)還應加大土地承包權流轉、農民宅基地置換、農民社會保障以及農民轉崗就業(yè)培訓等方面的改革力度，通過深化改革，基本理順城市化進程中農民與土地承包權、農民與宅基地、農民與原集體資產的關系，一方面為都市型現代農業(yè)的土地規(guī)模化集約經營創(chuàng)造條件，另一方面，通過破除二元分割的體制障礙，降低農民城鎮(zhèn)化遷居的入城門檻，為農民自主選擇城市化轉移提供良好的制度環(huán)境。

　　作者：北京市農村經濟研究中心城郊經濟研究所

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