管清友：中央企業上繳國資收益需要立法規范

　　中央企業收益國家分紅的問題終于有了一個明確的說法。國務院國資委主任李榮融日前表示，國資委將進一步加強與有關部門的溝通，推進國有資本經營預算制度盡快建立，并從今年起著手編制中央企業國有資本經營預算。此前，中國人民銀行和國資委都曾表達了對國家分紅的支持，但這筆分紅到底應該是上交國資委還是財政部似乎還沒有定論。李榮融主任的最新表態表明國資委和財政部在中央企業國資收益的分配問題上達成了一致。即由財政部負責編制國有企業總的國有資本經營預算，國務院國資委負責編189家中央企業的預算。

　　國企利潤不上繳引發國企投資饑渴癥

　　中國國企最初實行統收統支，企業方面在收益的分配和處置上無任何自主權，企業將所有利潤上繳財政，然后再從國家財政那里獲得投資、虧損所需的全部資金。

　　這意味著政府是國有企業的剩余索取者，它既享有國有企業的全部盈余，也承擔著國有企業的財務風險。而國家的財政收入，則體現為國民的利益。

　　1994年稅制改革后，國企的稅后利潤全部歸企業所有。也就是說，國有企業在1994年之后就和其他所有制企業一樣只需繳稅，而不需要向企業所有者(全體國民)分紅，也就更談不上作為國有資本運營收益或者公共產品開支了。這部分利潤大部分是作為企業內部投資或福利在企業系統內部消化了。所謂國有企業的投資饑渴癥也由此而來。

　　國資委有權分享出資人的收益

　　所以，國資收益已經不是要不要分紅的問題了，而是怎樣分，分給誰的問題了。

　　而且這個問題也馬上遇到了這部分收益是作為公共預算還是作為國資收支的分歧。

　　國資委成立以來一直在醞釀分享國資收益的問題。從道理上來講，國資委是中央企業的大老板，是國務院的特設機構，代表政府履行出資人職責，因而有權分享出資人的收益。所以此次李榮融主任所說的國有資本經營預算應該看作出資人的財務預算，而不是作為政府預算的公共預算。

　　國資委作為國務院的特設機構，并不承擔政府部門的社會公共管理職能。既然國資委不是政府部門，那么它能否與政府部門一樣進行單獨的預算編制呢？而且問題還在于，財政部仍然行使著對國有企業的監管權。根據2001年財政部印發的《企業國有資本與財務管理暫行辦法》，“各級主管財政機關根據本級人民政府賦予的職權，負責企業國有資本與財務管理”。國有企業改革的監管權在很大程度上屬于財政部的企業司。在國有企業改革當中，涉及國有企業破產、職工下崗分流等問題的失衡，財政通常都會給予支持，財政部門對國有企業的貼息也是司空見慣。那么涉及國資收益分配的時候，怎么能把財政部撇開呢？

　　國企上繳利潤需要全國性的立法進行規范

　　在這樣的管理體制下，中央企業的管理實際上是雙頭管理，甚至是多頭管理。只不過是兩個部分管理的領域不同而已。國資委是從中央企業出資人的角度對企業資產進行監管，而財政部則是從公共財政的角度對企業改革進行監管。如果僅僅涉及國資委管理的189家中央企業還好說，但國資收益分配問題還涉及除中央企業以外的國有企業。十六大之后，國有資產實行中央和地方的分級管理，國務院國資委只是對自己管理的中央企業具有管理權，地方國有企業的管理權屬于地方的國資委，國務院國資委對地方國有企業并沒有直接的管理權。但是，財政部對于中央國有企業和地方國有企業卻都有直接的管理權。

　　所以，國資收益分配的問題就需要國資委和財政部協調一致。可能的方法之一：通過國資委和財政部共同的主管單位———國務院以行政法規進行協調；另一個方法是通過全國人大以立法的形式進行規范。不過，鑒于目前《公司法》、《證券法》、《會計法》等法律對企業利潤分配程序和起點的規定不盡一致，對企業利潤分配在法律上依據不一等情況，通過最高權力機關———全國人大立法來進行規范并對相關法律進行修改也許更為合適。

　　而且，根據1995年《預算法實施條例》第26條的規定，各級政府預算按照復式預算編制，分為政府公共預算、國有資產經營預算、社會保障預算和其他預算。

　　因此筆者的考慮是，通過國資委的國有資產經營預算并實現其分紅的權益。根據全國人大的立法，國資委可以留成一部分，其他則可以按照規定轉入公共預算或者社會保障預算，財政部對國資收益不直接管理，但是可以對轉入公共預算的國資收益進行管理。至于其具體比例，這涉及國資委、財政部以及國務院與立法機關之間的協調。國資收益的分配既要解決分不分，分多少的問題，也要解決怎么分，分給誰的問題。而這些問題都需要一個全國性的立法來解決。

　　□管清友(中國社科院亞太所博士生)

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