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早報評論專欄作者 潘洪其
公安部交管局局長楊鈞上周在新聞發(fā)布會上介紹說，有些地方確實(shí)存在“以罰代管”的問題，或者說有些地方存在用目標(biāo)管理的方法確定罰款數(shù)額問題。為解決這一問題，一些地方堅(jiān)決實(shí)行收支兩條線，全部收費(fèi)罰款都要上交財政，這被視為杜絕“以罰代管”的一個重要的制度保證。(新華社北京1月12日電)
這里說的“收支兩條線”，意思是指交通執(zhí)法罰款統(tǒng)一歸入財政收入，統(tǒng)一管理，“罰款多少和本部門、本系統(tǒng)沒有直接的收益或利害關(guān)系”(楊鈞語)。然而從楊鈞局長對嚴(yán)禁“以罰代管”的堅(jiān)定態(tài)度看，一些地方“用目標(biāo)管理的方法確定罰款數(shù)額問題”或許有著較為復(fù)雜的成因，僅靠三令五申顯然難以嚴(yán)禁，因而需要更為扎實(shí)的制度保證。
深入分析就會發(fā)現(xiàn)，一些地方實(shí)行收支兩條線，最多只能保證“罰款多少和本部門、本系統(tǒng)沒有直接的收益或利害關(guān)系”，而不能杜絕罰款多少與交管部門“間接的收益或利害關(guān)系”之間存在某種關(guān)聯(lián)。這種“間接的收益或利害關(guān)系”并非人們的臆想，比如，從今年1月1日起開始實(shí)施的《甘肅省道路交通安全違法行為罰款執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定》明確指出，“禁止向公安機(jī)關(guān)交通管理部門下達(dá)或者變相下達(dá)罰款指標(biāo)”。向交管部門“變相下達(dá)罰款指標(biāo)”，就是體現(xiàn)了罰款多少與交管部門之間存在的一種“間接的收益或利害關(guān)系”，也就是說，盡管交通違章罰款實(shí)行收支兩條線，但交管部門上交財政的罰款(收)的多少，其從財政那里獲得的撥款(支)的多少，兩者之間存在著一定的正相關(guān)關(guān)系。所以，收支兩條線嚴(yán)格說來恐難以嚴(yán)禁“以罰代管”。
財政部2004年下發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)政府非稅收入管理的通知》，專門制定了政府非稅收入分成管理政策，規(guī)定“政府非稅收入分成比例，應(yīng)當(dāng)按照所有權(quán)、事權(quán)以及相應(yīng)的管理成本等因素確定”，其中“涉及部門、單位之間分成的政府非稅收入，其分成比例應(yīng)當(dāng)按照財務(wù)隸屬關(guān)系分別報財政部或省、自治區(qū)、直轄市財政部門批準(zhǔn)”。按照這個分成管理政策，交通違章罰款作為非稅收收入之一種，交管部門有權(quán)以征收主管機(jī)關(guān)的身份參與“分成”，這樣做是為了補(bǔ)充罰款征收和管理的成本也好，是為了彌補(bǔ)辦公經(jīng)費(fèi)的不足也好，總之，都未能切斷罰款與交管部門的“間接的收益或利害關(guān)系”之間的關(guān)聯(lián)。
嚴(yán)禁交警“以罰代管”需要的最為關(guān)鍵的制度保證，是通過編制綜合財政預(yù)算，實(shí)現(xiàn)政府稅收與非稅收入的統(tǒng)籌安排，真正做到交通管理執(zhí)法的經(jīng)費(fèi)由財政足額保障，從而切斷一切執(zhí)法行為與執(zhí)法者個人利益的聯(lián)系。同時，還應(yīng)當(dāng)建立和完善客觀執(zhí)法、公正執(zhí)法的標(biāo)準(zhǔn)，既要保證有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)，又要避免過度執(zhí)法、惡意執(zhí)法，從責(zé)任、法律、榮譽(yù)等方面對執(zhí)法者施以嚴(yán)格的激勵與約束，而不是通過“罰款分成”之類的利益機(jī)制去“刺激執(zhí)法”。
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