財稅體制改革如何消除梗阻 重頭戲目前尚未登場

　　文/《瞭望新聞周刊》記者唐敏

　　談及稅制改革，中國財政學會安體富副會長還是用了“迫在眉睫”一詞，盡管這個詞在近期采訪中他已多次重復，“因為對某些改革而言，一個好時機并不容易獲得”，安體富強調。

　　但在中央財經大學財經研究所王雍君所長看來，稅制改革只是整體改革中的一個方面，財稅改革需要在體制、政府預算、財政管理、稅制等各個層面展開，最重要的是財政體制改革。由于體制改革滯后，基層政府事權、財權不匹配，財政資金分散、總量不明晰等種種問題，正嚴重影響著財政“大管家”的運作效率。

　　對下一步的財稅改革，在《關于制定國民經濟和社會發展第十一個五年規劃的建議》中著墨頗多。談及此，王雍君認為任務異常艱巨，“因為當前改革已經步入收益雖然巨大但卻分散在廣大人民群眾身上，成本雖然相對不大但卻集中于少數既得利益者身上的階段。”

　　稅制改革：重頭戲尚未登場

　　2006年伊始，“全面取消農業稅、個稅起征點提至1600元”兩項舉措，成為新一輪稅制改革自2003年拉開序幕以來最具實質意義的改革，這同時也在提醒人們，最受關注的“增值稅轉型、內外資企業所得稅統一”等，目前仍躑躅難行。

　　“現在仍是改革的大好時機”，安體富指出，“2005年財政收入突破3萬億元已無懸念，中央財政充裕，為本輪稅改提供了大好時機”。盡管早在兩年前，中央財政荷包便已鼓了起來，其占GDP的比重2004年已達到19.3%，而僅在“九五”末，這一比例仍是15%。然良機雖在，增值稅轉型、內外資企業所得稅統一等具體方案卻遲遲不見出臺。

　　正因如此，不斷有媒體評論本次改革相對于上世紀“94稅改”的大刀闊斧，顯得雷聲大、雨點小，盡管有學者按十六屆三中全會作出的“分步實施稅收制度改革”的戰略部署，指出本次改革更多帶有“結構性”調整的意味，不可能像“94稅改”那樣一攬子推出，但誰也不能否認，本輪稅改的重頭戲，至今沒有登場。

　　緣何欲改還休？是什么阻礙了中國的稅制改革進程？對于上述疑問，安體富有些無奈，“認識上應該沒有問題，哪怕反對者，也認為改革是大趨勢，人們最擔心的，還是財政承受能力，而從現在情況看，應該問題不大。”

　　以增值稅轉型為例，安體富指出，2004年經濟形勢出現局部過熱，原本準備年初推行的增值稅轉型東北試點，一直拖到了10月，同時為進一步減少財政壓力，實行雙增量抵扣。即只對東北三省8個行業，當年新增的固定資產中的機器設備進行增值稅抵扣，并且要用當年新增增值稅稅額抵扣。從2004年7月1日到2005年6月30日，實行一年的情況來看，整體應抵扣40億元，實際抵扣了27.5億，另外12.5億元沒有得到抵扣，緣于有些企業當年沒有新增的增值稅稅額。與原來估計會減收150億元相比懸殊。而東北三省8個行業的GDP、工業增加值、機器設備大體占全國的十分之一，所以，如果全國推行，減收400多億元，對財政的影響非常有限。

　　如果增值稅轉型更多的是對財政減收的擔心，那么，兩稅合一不能順利出臺的原因又是什么？安體富指出，主要是既得利益格局的阻礙，包括部門利益、地方利益。

　　在中國社會科學院財貿經濟研究所副所長高培勇看來，兩稅合一遲遲不能出臺，也耽誤了增值稅的轉型，他認為，從推進改革的角度講，最好的辦法是把增值稅的改革、企業所得稅的改革捆綁在一起，打包出臺。但現在由于企業所得稅改革不能按時出臺，增值稅的改革何時推廣也成了懸念。

　　兩稅合一：可另辟蹊徑

　　“兩稅合一應盡快推行，不能就此停滯不前”，安體富指出，“當前我國提出要發展創新型、環境友好型、資源節約型的經濟，這要求經濟體制、經濟政策包括稅收政策各個方面的促進，從而對稅制也提出了挑戰。”

　　經濟發展對稅收制度的變革也提出了緊迫要求。財政部稅政司史耀斌司長認為，目前整個經濟發展有兩個最大的特點：一是經濟的全球化使任何一個國家不可能游離于世界之外，特別是我國加入WTO后，很多新問題的解決需要稅收制度的接軌與配合；二是我國的經濟已經逐漸從粗放增長向集約增長轉變，為了優化經濟結構，從2005年開始切實進行了一些安排。這兩點都要求稅收制度必須改革。

　　安體富所在的中國稅務學會在2004年增值稅轉型試點久未進行之際，曾經上書總理，呼吁盡快試點。如今，面對兩稅合一受阻，他認為可以另辟蹊徑，做兩手準備：一是，考慮到不同意見，兩稅合一后，可以對外資企業的優惠政策暫時不動，但有一點需要調整，即對外資企業所得稅起征時間要與中國企業統一(此前外資企業是從獲利才開始交納，而中國企業的所得稅是從經營即開始征收)；二是，如果兩稅合一暫時難于進行，建議先調整內資企業所得稅制，而且由于“內資企業所得稅”是國務院的條例，修改不需要經過人大，推進較為迅速。調整的內容應主要包括：將現行33%的稅率降到25%左右；取消計稅工資，改按實際發放工資在稅前扣除；此外，企業的廣告費、業務宣傳費、用于公益和救濟性的捐贈等都應比照對外資企業的辦法在稅前列支。

　　盡管是權宜之計，但在安體富看來，可以消弭內資企業在納稅上的不公。“而且，兩稅合一找到突破口，增值稅轉型也能盡快在全國推廣”。

　　但進一步深化改革的目標能否最終實現，高培勇認為，將取決于相關部門和地方究竟能否跳出部門利益、地方利益的局限而躍升至國家利益、宏觀利益的層面上考慮問題。在他看來，只有沖破了各種既得利益格局的圍追堵截，各項亟待進行、擬議進行的改革才可能破冰前行。

　　體制改革：尋找集權分權結合點

　　財稅改革中的各種利益關系膠著，在王雍君看來，實質是中國財政體制還沒有找到集權與分權最好的結合點。也正因此，他認為，中國當前財稅改革最為重要的是體制改革。而且核心是集權和分權的關系。

　　在他看來，一定限度的集權是應該的，而且是有必要的，但是不能過頭，否則會造成財政管理的低效益。

　　他認為，1994年的分稅制改革，明確了中央和地方在事權和財權上的關系，梳理了政府職責，但對省級以下的政府關系的界定則進展不大，而且近幾年的財政改革進一步推動了集權。如原來歸地方的企業所得稅、

　　盡管表面看地方政府支出近幾年已占到全國的72%左右，這在世界范圍看都是高的，但是這些支出的52%左右來自于中央轉移支付，這意味著這些支出的決策權在中央，地方僅是中央的支出代理人。這樣的體制還形成了資金的大循環，即從鄉、縣、市、省到中央，財力層層集中，再通過轉移支付等各種渠道從中央到省、市、縣、鄉又層層分配下來。王雍君認為，這降低了財政資金的使用效率。因為在地方看來，地方稅是自己辛苦所得，而轉移支付則沒有明確的界限，缺乏規范的制度，可以“跑部錢進”，猶如唐僧肉，不需要謹慎權衡支出，這就給地方非理性的財政支出埋下了伏筆。例如，各地形象工程、政績工程的大量涌現，又如公務用車費用的漫無節制等。據統計，全國公務用車支出占了全國財政支出的1/10左右，但實際領導公用只占1/3，剩下的2/3，一半被領導私用，一半則被司機私用了。

　　而且，王雍君指出，這種集權不是簡單的中央集權，而是各部門在集權。每個部門既管事又管錢，結果是財力高度分散。比如，僅支農資金就有多個口子，財政部就有農業綜合開發辦和農業司兩個，此外還有科技部、農業部等部門的，造成資金不能放在一個池子里統籌安排，財政和財務管理分割零碎，資金使用效率低下。

　　但王雍君強調，改革的核心問題不是簡單的集權或者是簡單的分權，當前，各級政府應該為分權創造條件。在他看來，分權體制的核心，是財政的決策權更多地下到地方，包括支出決策權、預算決策權以及部分的稅收決策權。從發達國家的經驗看，分權體制經歷了時間的考驗。實踐也證明，對公共服務的需求信息的把握，地方政府更有優勢。尤其隨著信息時代的到來，技術進步、民主進程的推進，都加強了分權體制的優勢。

　　“我國要推進分權體制，還必須具備兩個前提條件”，王雍君指出，一是政府要有足夠的能力，包括決策水平和管理能力；二是責任建設，體現在對公共資源的取得、使用以及使用結果承擔明確的責任。并且，地方政府應該對當地人民負責而不是對上級政府負責，否則就沒有花好人民的錢的動力。

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