現行環保法廢止還是修改

　　隨著我國經濟持續高速增長，資源浪費、環境污染和生態破壞等問題也日益突出。然而1989年頒布的《中華人民共和國環境保護法》已顯得力不從心，其缺陷和不足也日益暴露出來。

　　★文/莊鎮城

　　隨著我國經濟持續高速增長，資源浪費、環境污染和生態破壞等問題也日益突出。而且，我國當前的環境污染結構有所變化，工業污染所占比重下降，農業和生活污染比重上升；環境污染超出了現有的環境容量；生態環境破壞的趨勢尚未得到控制，部分地區仍然不斷惡化。

　　我國在1989年正式頒布實施了《中華人民共和國環境保護法》(下稱《環保法》)，囿于當時的立法背景，有關立法目的、指導思想、基本原則、主要制度及法律責任等方面的有些規定，已顯得力不從心，其缺陷和不足也日益暴露出來。

　　事實上，早在1990年代中期，就有修改《環保法》的意見提出來，但沒有正式納入國家的立法規劃，也沒有組織專家學者作系統研究，僅是一提而過。直到2003年3月，伴隨著新一屆全國人大環境與資源保護委員會的成立，修改問題再次被提了出來。近年來，國家環境保護總局也一直在組織專家開展環境保護法修改的研究論證工作。最近，全國人大代表在全面修改該法的議案中就提出要重新定位這一法律的立法目的和立法原則，補充完善基本法律制度，強化有關自然資源保護的內容，增強法律的可操作性，使之成為環境保護的基本法。對這些提議，全國人大環資委透露說，在今后的研究論證過程中，他們將聽取、考慮全國人大代表在相關議案中的意見和建議。

　　舊《環保法》缺陷幾多

　　在現行《環保法》制定之際，中國經濟正處于一個快速的上升時期，不少地方盲目追求增長速度，而忽視了增長的質量，在那個時代背景下，《環保法》自然也存在不少的缺陷，誘發了諸多環境問題。

　　“為保護和改善生活環境與生態環境，防治污染和其他公害，保障人體健康，促進社會主義現代化建設的發展，制定本法�！边@是《環保法》第一條，有專家認為《環保法》的立法目的和指導思想都體現著濃厚的計劃經濟色彩。這一表述帶有明顯的計劃經濟痕跡，并且暴露了單純追求經濟社會發展的單維價值取向的弊端，不符合社會主義市場經濟和可持續發展的要求。

　　在這樣的思想指導下，《環保法》將限期治理決定權交給對被治理單位有直接管轄權的人民政府行使，無疑也帶有明顯的計劃經濟色彩。以這種關系作為決定權依據的管理形式已不能適應市場經濟的要求，并且政府與被管轄企業之間往往有某種重要的經濟利益關系，政府為追求政績往往會產生“重經濟發展，輕環境保護”的價值偏好，可能會放縱企業的環境污染行為。同時，分級管理也會造成條塊分割，不利于流域性、區域性及行業性污染源治理的統籌管理和安排。國家環保總局副局長潘岳就曾評論說，“現行的環境管理體制也限制了環保執法的力度。因為目前我們實行的是雙重領導地方為主的環境行政管理體制，地方保護主義可以輕易對環境執法進行干預。”

　　在立法的基本原則方面，由于受立法背景的限制，現行《環保法》體現的基本原則主要是環境保護和經濟發展相協調原則和預防為主、防治結合、綜合治理等原則，但沒有體現出可持續發展的思想，這些基本原則已面臨“鞭長莫及”的窘境，亟待創新和補充能體現可持續發展、市場經濟要求的新的重要原則。

　　在內容方面，《環保法》關于環境污染防治的內容比較多，但關于自然資源、生態環境利用和保護等方面就體現較少，僅在第三章有原則性的規定，且內容偏少，缺乏可操作性。這種立法不平衡還表現在具體原則和制度以及法律責任的設計方面，《環保法》規定的基本制度和原則大多僅適用于環境污染防治。這種立法內容的不平衡導致了大量資源的長期浪費和破壞。“正因為環境保護法對自然資源、生態環境保護規定得不充分，才使人們衍生出環保僅限于污染防治的模糊認識。”學界有人如是認為。

　　同時，《環保法》規定的一些制度也已顯現出弊端。如排污收費制度規定得不夠嚴格，實質是一種超標排污收費制度，對于在污染物排放標準以內的排污行為予以認可，而一些環保單行法有關排污收費的規定是排污即收費、超標排污加倍收費。這種排污收費制度的設計不足以敦促企業依法謹慎排污、積極治污。此外，環境影響評價制度的規定僅限于建設項目，范圍過窄，而2002年通過的《環境影響評價法》把環境影響評價擴展到了宏觀規劃層次，引入戰略環境影響評價，因此他們產生了不小的沖突。

　　立法分歧仍難彌合

　　雖然環保界的學者和立法人士集體同意《環保法》的不足，但在具體方式上，他們卻有很大分歧：有人主張廢止它；有人主張立即修改；有人主張等條件成熟后再“下手”。

　　主張廢止現行《環保法》的理由是，時至今日，我國環境保護方面的單行法律、法規已經趨于完善。作為環保綜合性法律的《環保法》實顯“多余”。另外，該法是我國環境法制建設“過渡時期”的產物，現已完成使命，故當“引退”。

　　力主保留該法并必須立即著手修改的理由是，《環保法》是我國環境保護領域里的基本法律，其主要任務在于宣示國家環境保護的基本政策，規定環境保護方面的法律原則、管理體制，提出環境保護的基本要求，為環境保護單行法律、法規的制定提供具體的法律依據等。其功能或作用是特定的，其地位也是任何其他單行法律、法規不能取代的。因此，該法根本不存在保留還是廢止的問題，而是必須保留。不過，該法畢竟是在15年前制定的，確實已經不能很好地適合當前我國環境保護事業發展的需要，故應作適時修改。

　　還有不少人認為如果馬上就修改，弄不好會加速這部法律的“死亡”，因為時機和條件尚未成熟。

　　修改之路在何方

　　盡管在修改上存在很大分歧，但修改的大方向仍是確定的。立法界的人士透露，最近可能進行的修改將從以下幾個方面進行修訂。

　　首先是立法目的與指導思想更加體現市場經濟與可持續發展的要求，同時引入生態倫理思想，注意對整體生態環境的保護，促進人與自然的和諧，使環保法更具價值合理性。同時立法目的表述上應注意污染防治與資源保護的結合，注重公民環境權益。

　　其次是有必要在環境法的基本法中確認環境保護的基本法律原則，使其在內容上應具有根本性；同時在效力方面應可以貫穿在全部環境法中，適用于其他各種環境資源活動的指導性行為，并體現環境保護中工作的基本方針、政策。

　　現在理論界已經基本確認和公認的原則有“經濟建設和環境保護協調發展的原則”、“預防為主，防治結合，綜合治理原則”、“開發者保護、污染者治理原則”、“公眾參與原則”等。另外，還需增加一些新的重要原則，如環境民主原則、預防原則、資源再生與循環利用原則以及“誰開發誰保護、誰利用誰補償、誰破壞誰恢復”的自然資源利用原則等。

　　在這些原則的指引下，在基本制度方面，要建立排污即收費、超標排污加倍收費的嚴格的排污收費制度；將限期治理決定權交給專門負責環境保護與資源利用工作的環境保護行政主管部門，以減輕政府壓力、預防腐��；擴大環境影響評價的范圍，引入戰略環境影響評價。此外，還須明確規定清潔生產制度、公眾參與制度、環保基金制度、環境標準制度、環境與發展綜合決策制度等。

　　在管理體制上，由于我國現行的環境管理是以政府行政管制為主，因此環境行政的公正與否，關系到公眾知情權的保障和公眾參與的實現。而我國現行的《環境保護法》及有關單行法規中還缺乏環境行政管理中公眾參與決策的程序性規定。因此，應通過立法明確規定公眾參與環境管理的程序。

　　在救濟上，環境訴訟是公眾參與環境管理的一種重要形式。我國法院實行不告不理原則，當公民的環境權益受到侵害時，如公民沒有主動提起訴訟，法院很難介入。有鑒于此，不少專家建議我國可以借鑒美國法上的“公民訴訟”條款，將自力救濟引向公力救濟，具體上，可以將我國《民事訴訟法》上的當事人資格放寬，規定在環境訴訟中原告資源可擴大到與案件有利害關系的公民、法人和其他組織；還可以鼓勵環境訴訟中的“共同訴訟”(集體訴訟)，以有利于當事人集思廣益，節約訴訟成本，也有利于法院及時有效地審結案件。

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