國家作為強制機構與經濟發展

　　在發揮國家作為合同的強制執行者作用的同時，防止國家成為掠奪之手，解決國家問題的本質兩難的方法，可分為現代國家制度和傳統方法兩類。現代國家制度注重在國家制度內部找到制衡，其基本手段是法治、民主和分權。對經濟發展和經濟繁榮來說，法治是最重要的。但現代國家制度作為一個整體，實現內部制衡，法治，民主與分權，三者缺一不可。傳統方法很多，總體來說，多是使用各種外部力量，來限制一個內部缺少制衡機制的國家機器，包括國家之間的競爭、國家武力的分散、行會的力量、信息和信用等等。

　　法治、民主、分權與經濟發展

　　法治之利與民主之弊 民主并不是經濟發展的必要前提。世界上有很多國家或地區，沒有民主，但經濟發展非常成功。回歸前的香港就是個典型的例子。香港地區在回歸祖國之前，長期處在英國的殖民統治下，一直沒有民主，但

　　上述這些正反兩面經濟發展成功的和不成功的例子，說明了民主既不是經濟發展的必要條件，也不是經濟發展的充分條件。更有甚者，民主對于經濟發展，經常是有害的，其原因至少有二：首先，民主政治的實質是多數人專政，剝奪少數人。而世界上有錢人總是少數，成功的企業家總是少數，窮人或不太富裕的人總是多數，所以發動窮人或不甚富裕的人來剝奪富人，這個做法，在民主政治中和非民主政治中一樣，是得人心的，常常會獲得多數民意支持。不同的是，沒有民主程序，多數人就用槍桿子來剝奪少數人；有民主程序，多數人就用他們的選票來剝奪少數人。剝奪，無論誰剝奪誰，都是一種再分配行為，都會對生產、儲蓄和投資產生影響；其次，民主政治還有一個特點，就是決策特別容易受利益集團的影響，當權者的游戲就是規則的制定、資源的分配，這些都受利益集團的影響。誰給政黨和政治人物捐款多，誰就可以見到政治人物，影響他們的思想；誰跟某個議員利益關系密切、交往多，誰就能爭取到該議員的投票。在民主國家里，游說團體可以公開注冊，他們代表的都是集團而非社會利益。

　　所以，在民主政治里，存在兩種可能性：一種是多數人通過選票剝奪少數人，“劫富濟貧”；另一種是強勢集團通過政治游說，“劫貧濟富”。不管是誰剝奪誰，都不符合公平的游戲規則。公平的游戲規則應該是尊重每一個人的利益和權利，誰也不能通過任何手段搶奪和偷盜他人。任何形式的搶奪和偷盜都不允許，才能消除人們通過剝奪他人而致富的動機和可能性，迫使人們把自己的資源和創造力都用于生產，增加財富的總量。但在民主政治中，種種不合理的再分配，都成為合法，成為政治生活中的重要組成部分。因此，民主對經濟來說，是有不利影響的。對經濟發展來說，民主之弊，在于它為相互剝奪提供合法的途徑，破壞公平的游戲規則，造成效益的損失。

　　那么，在現代國家制度中，什么才是經濟發展最重要的條件呢？大家知道，對經濟發展來說，最重要的是合同要得到執行、財產要得到保護，這些都是法律與法治的概念。保護產權的意思，就是誰也不能通過搶奪別人的財富使自己致富。有了法治，產權得到保護，激勵人們把自己的資源和精力用于創造財富，經濟才能發展，整個社會才能走向富裕。這就是我們所說的法治之利。

　　回歸前的香港，雖然沒有民主，但法治的特點非常鮮明。而像印度，像很多其他亞洲和拉美國家或地區，雖然有民主，但政府是腐敗的，是民主制度下的無法治國家。如果在民主制度下大家都通過行賄來辦事，官僚機器非常腐敗，那它在執法時是不會公平的。執法不公平、法治被破壞，經濟發展最重要的前提條件就沒有了。

　　法治之短與民主之長 民主政治中包含了種種不利于經濟發展的因素，但民主仍然是現代國家制度中最核心的組成部分之一。對此，人們可以有不同的解釋。有人從價值觀的角度出發，認為民主應該是一種權利，人們應該生而享有之。本文不參與這種價值觀的討論，我們仍從國家與經濟的關系出發，來認識民主的重要性。

　　經濟發展真正需要的，是好的游戲規則，是法治。但法治有個自身無法解決的最大難題，就是：誰來監督監督者，對執法者執法？如果執法者本身——最高統治者個人或集團，不受法律的約束，法只是最高統治者用來管別人的，這樣的社會就不是法治社會。我們且稱此為法制(rule by law)社會，即統治者以法去管制他人的社會。在這種狀態下，統治者自己可以不受法律的約束，獨立于法律的權威之外，想守法就守法，不想守法就不守法，而當他不守法時，別人都沒有辦法強制和迫使他守法。在中國歷史上，歷朝歷代也曾制定和使用過很多的法律法規，例如“大明律”、“大清律”。這些法典，對各種犯罪行為及相應的處罰，都做了明確的規定。比如貪污如何處理、宦官干政如何處理等。有些特別重要的規則，開國皇帝有時甚至用鐵券丹書之，懸于宮門，隨時提醒自己的子孫，謹記不忘。但這些規定，最后往往沒有真正執行下去，因為后來的皇帝自身違法，破壞祖宗定的規則，別人都奈何他不得。

　　怎么樣才能管住執法者，使法制(rule by law)變成法治(rule of law)？人們想回答和解決這個問題時，才會明白民主的重要性。民主盡管有種種的弊端，但它有一個最大的積極作用，即它是管最高統治者、最高執法者的。我們經常看到，在真正的民主國家，對最高國家領導人的監管和懲罰，往往比對普通人更加嚴格和嚴厲，這就是民主的真諦和威力所在。管住最高執法者，防止最高執法者成為法治的破壞者，從根本上保證法治，這就是民主之長，就是為什么雖然民主會帶來諸多問題，卻仍然是現代國家制度中的核心組成部分的主要原因。

　　四重分權保障民主 用民主保證法治，接下來的問題是：用什么來保證民主？民主是很脆弱、很容易被顛覆的。許多國家有過民主，后來都被顛覆了。希特勒就是靠民主上臺的，但上臺以后，他就顛覆民主，搞法西斯獨裁。在許多非洲國家、拉美國家，今天是民主政治，明天是軍人獨裁，給人的總體感覺是，這些國家的民主缺乏某種保證，太脆弱。民主要靠什么來保證呢？從我們的觀察來看，世界上能夠穩定地實行民主治國的國家，都是權力和資源相當分散，即分權的國家。具體來說，分權是四重意義上的：

　　一是同一級政府不同部門和分支之間的分權，比如司法、行政、立法之間的分權，這種分權的概念是大家熟悉的，人們常用三權分立來概括它。

　　二是不同級政府之間的分權，也就是上下級政府之間的分權，不是搞大一統的中央集權。在這個意義上，分權的概念和聯邦制的概念是緊密相連的。

　　三是政府和民間的分權，不是國富民窮，國強民弱，或“只許州官放火，不許百姓點燈”。在這一意義上的分權，與市場經濟制度有很大的關系。我們可以看到，實行民主的國家都是市場經濟的國家，這一現象恐怕并非偶然。

　　四是民間內部，不同群體、不同人之間的分權，不使財富和權力集中在少數人或利益集團手上。這個意義上的分權，要求一定程度的社會公平，包括分配和機會公平，不允許特權和貧富過分懸殊，機會只對少數人和利益集團開放，對大多數人關閉，有人無所不有、無所不能，多數人卻一無所有，連機會和希望也沒有。我們看到，在拉美和其他民主非常脆弱的國家，常常是分配和機會都極其不公平的社會。

　　分權對保證民主非常關鍵，原因是，做任何事情都需要有資源。如果國家的某個部分，社會上某個個人或利益集團掌握的資源足夠多，他們用這些資源來顛覆民主的能力就相應強大。而如果其他人掌握的資源有限，他們阻止利益集團顛覆民主的能力也就相應有限。顛覆民主的力量強，對顛覆民主行為進行監督和反對的力量弱，民主就沒有保證了。所以，為了保證民主，需要有分權，包括分享國家權力和經濟資源，不允許政府中間的任何一部分、社會上的任何一部分人，掌握過多的資源和過大的權力。

　　傳統制衡方法與經濟發展

　　在人類發展的歷史上，絕大多數國家的絕大多數時候，都沒有法治、沒有民主、沒有分權。因此，如前所述，統治者使用國家權力，強取豪奪，導致經濟崩潰的例子屢見不鮮。但這并不是說，離開了法治與民主，就完全無法約束國家，限制掠奪，經濟就一定且隨時會走向崩潰。在人類歷史上，曾經存在過很多國家體制以外的、非法治、非民主的機制，來約束和限制國家的掠奪沖動，不讓它走得太遠。在少數情況下，這些傳統的約束機制，甚至為經濟發展創造了條件。

　　下面是一些常見的約束國家的傳統機制：

　　一，國家之間的競爭。國家之間的競爭能有效制約國家的掠奪之手，這個特點在歐洲歷史上表現得最為明顯。歐洲從沒有出過

　　中國在秦始皇統一以前，各諸侯國之間的競爭關系類似于歐洲的情況。春秋戰國時代，各國為了在競爭中取得優勢，也要爭奪人才。各國統治者為了讓人民安居樂業，發展生產，也要特別注意約束自己，最著名的例子包括越王勾踐的臥薪嘗膽和秦國的商鞅變法。臥薪嘗膽使越國實力猛增，得以戰勝吳國，稱霸天下。同樣，變法最徹底的秦國，也以經濟實力的增長為基礎，得以在競爭中勝出，掃平六國，實現四海歸一。

　　二，國家內部武力的平衡。如果一個國家內部的武力并沒有完全統一，各個武裝力量之間形成某種程度的制衡，國家的“掠奪之手”就會受到相當程度的制約。很多學者都強調憲政對英國經濟發展的關鍵作用。但實際上，即使在實現憲政以前，英國的王室也不能像中國的皇帝那樣大權獨攬、令行禁止、為所欲為。憲政革命以前的英國，國王擁有國內最強大的武力，但國王對武力并沒有壟斷權，各地的貴族鄉紳也有自己的武力。武力的相對力量對比是，國王的武力最為強大，超過任何單個貴族，但如果貴族們聯合起來，他們的武力就超過國王。所以國王也不敢隨意修改游戲規則，特別是那些牽涉到多數貴族共同利益的規則，侵犯他們的利益。在這種情況下，武力和武力之間達到了一種平衡。這種武力平衡的另外一個典型例子，就是日本。日本雖然一直有天皇，但長期以來幕府的將軍是實際的最高統治者。將軍下面是大名，他們有自己的封地，有自己的經濟基礎，同時也有自己的武裝力量，即武士。在武裝力量的結構中，幕府的力量最強大，多數情況下，大名還是要聽幕府的。但如果幕府侵犯大名的利益太過頭，大名也可以聯合起來，使幕府受到很大的制約，甚至威脅到幕府的生存。這是國家內部武力的平衡。在后來的明治維新中，一些大名聯合起來，武裝倒幕，要求政歸天皇。在此過程中，聯合起來的大名武力之強大，使這一觀點得到充分的映證。

　　三，行會抵制。格雷夫(Avner Greif)、米爾格羅姆(Paul R. Milgrom)、諾斯(Douglas C.North)和溫加斯特(Barry R. Weingast)等人曾經討論過中世紀的行會是怎樣抵制君主侵犯商人利益的。在中世紀，君主若侵犯商人的利益，商人是沒有力量反抗的，他們能懲罰君主的惟一手段就是經濟抵制，即離開這個國家，不在這里做生意了。在沒有建立行會以前，曾經出現過一些這樣的抵制，但是都被君主瓦解了。因為如果別人都不來做生意的話，誰到這個國家來做生意，就會更加有利可圖：這既得益于市場上沒有其他商人的競爭，也得益于君主為了破壞抵制而提供的很多優惠。君主正是利用這一因素，在商人內部造成分化，多次成功瓦解了商人的抵制。

　　建立行會以后，君主就不那么容易瓦解商人的抵制了。因為有了行會的力量，如果哪個商人破壞抵制，去跟那個君主做生意，那么整個行會都會聯合起來，抵制破壞抵制的商人，使之在這個行業里面沒有立足之地。行會對商人個人的懲罰，從反面抵消了君主收買和分化瓦解政策的效果，使得商人之間更容易取得內部協調，采取集體行動，抵制敢于侵犯他們利益的君主。

　　四，模糊信息。可以說，在古今中外幾乎所有的國家中，模糊信息在一定程度上都起到了遏制國家“掠奪之手”的作用。從機制上來講，政府只能收他們知道的、看得見的錢。如果他不知道誰有錢、錢放在哪里，這個錢就無法收到。模糊信息機制發揮作用的一個典型例子，是世界上的販毒集團大量使用現金交易。販毒人員提著裝滿現鈔的箱子到處跑，因為他們知道，通過銀行系統交易，資金的來龍去脈就很清楚，容易被政府掌握，遭到政府打擊。盡管全世界的政府都在打擊販毒團伙，但還是無法徹底消滅他們，其中一個重要原因就在于，現金交易制造了模糊信息，模糊信息使打擊犯罪更加困難。

　　中國人歷來也是非常善于使用模糊信息來保護自己財產的。據說有一位著名的國畫大師就常把金子藏在破磚頭里，然后把破磚頭隨意扔在院子的角落里。“此地無銀三百兩”的故事，大概也反映了藏錢這一做法在中國的普遍性。更有意思的是，中國是世界上少有的政府允許甚至鼓勵模糊信息、保護個人財產的國家之一。中國政府在2000年以前實現的匿名存款制度，和改革開放以來允許人們大量使用現金進行交易，就是一個典型例子。匿名存款制在韓國經濟發展中也使用過。白重恩、李稻葵、錢穎一和王一江四人對此曾有過專門的研究，這一研究的主要結論，即模糊信息有利于保護產權，具有一定的普遍性。

　　五，技術條件和稅收成本。在傳統社會中，受技術條件的限制，在那些高山阻隔、時空斷裂的地方，政府要派駐足夠的力量，建立常設的結構，管理當地人民，課稅征賦，成本會相當高。落后的交通和通信條件所造成的高昂稅收成本，使政府只能用最簡單的形式，征收有限的賦稅，這在無形中保護了那些邊遠地區人們的利益和財產安全。中國傳統社會中的“桃花源”，就屬于這種情況。山高皇帝遠，管理成本過高，也使得政府無法及時掌握和了解地方經濟活動，這又加重了模糊信息，進一步限制了國家掠奪地方財富的能力。實際上，中國歷史上，人們有時會利用落后的交通和通信技術條件所提供的保護，躲進生活條件惡劣的深山老林，以躲避國家的橫征暴斂和苛捐雜稅。

　　六，重復博弈中的信用機制。除了體制外部的因素，前面我們還曾指出，作為坐寇，統治者為了自己的未來利益，經常也會自己約束自己。這個現象背后的原理，是博弈論中大家熟悉的“大眾定理”，即在無限次重復的博弈中，可能產生大家遵守信用的好結果。

　　七，非傳統制衡機制的局限性。有人可能會問：說民主是法治的保證，為什么有一些國家和地區，能在非民主的情況下長期實行法治，實現經濟的高速和持續發展呢？回答是：以上所提到的一些體制外制衡機制發揮了作用。像軍人執政期間的韓國，蔣介石父子統治期間的臺灣，都處于冷戰的前沿，對外部競爭的殘酷性，有過切身之痛的感受。外部競爭的壓力，使得這些國家和地區的統治者，必須注意約束自己，這就在相當程度上確保了其內部法治的有效性。另外，像回歸之前的香港，其法治一方面是由新聞自由和英國本土的民主來保證的，另一方面也是與像新加坡等東亞其他地方進行“制度競爭”的結果。

　　有人或許會進一步問，既然存在這些國家體制外的制衡手段，還有必要強調法治、民主、分權，強調現代國家制度嗎？應該說還是很有必要的。原因是，這些體制外的制衡手段，都有很大的局限性和負作用。像歐洲國家之間的競爭，雖然遏制了君主的過分掠奪，但也導致了國家之間的諸多戰爭，而戰爭的破壞力是十分巨大的。這個就是損失。從這個意義上來說，歐洲也很不幸——沒有出過秦始皇！歐洲是歷史上主要國家之間發生戰爭最多的地方。像中國在清朝所謂康乾盛世的康熙、

　　中央和地方的武力平衡，也有很大的代價。它導致了市場的分割，不利于形成有足夠規模的統一市場。而通過模糊信息來從事交易，雖然保護了自己，但是交易人之間發生矛盾的時候，就沒有國家來強制保障合同的執行。換句話說，雖然沒有政府來掠奪你，但是你也得不到政府保障合同的執行這個好處。窖藏金銀雖然安全，卻無法進入交換和生產領域，無法用于投資和升值，這對社會經濟發展來說，損失是很大的。所以，主要靠模糊信息來保護產權，經濟可以簡單重復，但很難有大的發展，很難產生大型的現代化企業。熟悉“大眾定理”的人也知道，“大眾定理”中的均衡是非常多、非常不穩定的，什么結果都可能出現。所以，靠這種自我約束來限制統治者，有效果好的時候，但好的效果卻完全沒有保證。特別是，如果對未來博弈次數的期望，從無限次減為有限次，無論是有限重復多少次，好的結果都一定會消失。因此，皇帝的后代屢屢破壞規則，開始過分掠奪，從博弈論的邏輯來看，也就不奇怪了。

　　還要特別強調，用傳統的和體制外的制衡手段，來遏制國家的掠奪之手，不僅有很大的成本和代價，而且這些成本和代價，會隨著技術進步和社會發展，越來越大。當今的技術條件，已使國家的強制手段大大加強，由空間、時間和信息等原因決定的稅收成本大大降低，現代社會里國家所具備的強制能力和掠奪能力，是前所未有的。因此，當今社會比過去更加迫切需要有制衡國家的力量。與此同時，國家之間的戰爭，從冷兵器到熱兵器，又從常規武器到大規模殺傷性武器，其破壞力已不可同日而語。這時，大國之間若繼續靠武裝競爭和戰爭來互相制衡，風險與成本之高，已無法承受。從經濟本身的需要來看，在傳統社會中，交易的種類有限，規模很小，更可能依靠私人之間的關系、社會約束、個人信譽、血緣關系等機制，幫助個人間履行合同。但經濟發展到一定水平之后，大規模投資、科學研究、創辦和管理現代企業，這些活動，牽涉到的人特別多，金額特別巨大，時間特別長，產權關系特別復雜，這個時候就不能靠私人關系來維持合同了，而是需要法律來確定各方面的關系，需要國家來作為合同的執行者，來保證這些關系的嚴肅性。沒有現代國家制度，要產生現代化企業，會困難重重。繼續采用模糊信息，成本就比過去大得多。由于這些原因，現在比以往任何時候都更要提倡現代國家制度，提倡用法治、民主和分權的手段，來解決國家制度設計中的“本質兩難”。

　　更多精彩評論，更多傳媒視點，更多傳媒人風采，盡在新浪財經新評談欄目，歡迎訪問新浪財經新評談欄目。