珠三角規劃17年經歷從城鎮體系到城市群大變遷

　  □贏周刊記者 梁雯昕

　　早在1989年，廣東省已經開始了第一次的城鎮體系規劃。當時國家建委還沒有明確的編制規劃，由政府主導的城鎮體系規劃珠三角還是全國第一個。從那時起到今年8月底省政府通知貫徹實施的《珠江三角洲城鎮群協調發展規劃(2004—2020)》，珠三角的城市群規劃已經有17年了，這十幾年的成果如何？

　　從城鎮體系到城市群

　　蔡人群教授是廣州地理研究所的經濟地理專家。他回憶說，在上世紀80年代末，全國有東北、京津唐地區和珠三角等幾個經濟帶，互相之間一些功能不明確，導致盲目競爭。有鑒于此，1989年，當時的省建委委托他們進行一次規劃，把珠三角的城鎮建設成規模結構合理，職能各具特色，地區布局有序的系統，用來指導這個地區單個城市的規劃。那時候還沒有提出城市群的概念，而是叫珠江三角洲城鎮體系。

　　當時的規劃提出相鄰城鎮聯合發展，后來改叫整合發展，比如順德的大良和容奇各自發展，不成氣候，也沒有辦法發揮它們更大的作用。于是，規劃對于城鎮之間的關系提出許多建議，比如建議江門和新會聯合發展，成為一個大的城市。盡管新會很反對這樣的安排，結果還是實現了。這一輪城鎮體系的規劃在1990年由省政府批準實施，這只是開了個頭，很多規劃還不完善，盡管頭一回的摸索無法與后來的規劃規模相比，但是對90年代的珠三角城市發展建設也起了一定的指導作用，全國很多地方也開始修編規劃了。后來建設部就編制了一部《城市體系規劃編制辦法》，就是基本按照珠三角這一輪規劃的內容來編制。

　　在1994—1995年，謝非書記就提出要編制珠江三角洲現代化建設規劃。這個規劃包括產業發展、基礎設施建設、環境保護，也包括城鎮的發展，當時省建委進一步修編了第一輪的規劃。蔡人群教授是這一次現代化建設規劃的基礎設施組組長。當時有專家提出城市群的概念，省建委和省計委就感覺到這個名字比較通俗，于是接受了這個說法。當時把珠三角的大城市群劃分為三個都市圈，根據三個都市圈的不同特色來進行規劃：東部——珠江口東面深圳

　　規劃中把珠三角的用地分成三種類型，按照不同的開發要求劃分為重點開發區、限制開發區和不準開發區。這一輪規劃更強調要發揮中心城鎮的作用，廣州深圳兩個中心，對周邊城市起帶動作用，推進整合。

　　當時的規劃提出珠三角的經濟區分成內外兩個圈層，社會經濟活動高度集中于環珠江口地區，是整個珠三角城鎮發展的核心區。而外圈層的經濟實力相對較弱，人口也沒有那么密集，承擔的就是旅游業、資金技術密集的現代大工業，并且向內地輻射和周邊擴散的功能。規劃重點發展核心城市廣州與副核心城市深圳、珠海間形成的發展地帶，即廣深、廣珠兩個發展主軸。廣州是珠三角最具有潛力的增長中心，因此規劃中廣州要大力發展國際金融、貿易、科研以及國際商務為主的各類第三產業，使廣州成為區域性的國際城市。

　　同時，深圳的外向型經濟已經頗具規模，對于全國擁有廣泛的人緣地緣關系，因此擔當的任務是要繼續充當開放的窗口和試驗場，與香港功能互補，對東部地區起中心作用，成為國際性城市。珠海則因為建設大港條件良好，后備土地資源豐富，主要依靠港口工業和港口貿易發揮其輻射帶動作用，可發展臨海、臨空工業和旅游業，要成為珠三角主要的重工業基地之一。結果，這一輪規劃被評為優秀規劃成果，在全國產生很大的影響。

　　第三輪規劃的編制由中規院主導，新一批中青年專家擔綱。

　　有了前兩次的經驗，又加上國家建設部的支持，這一次規劃就做得更加深入，而且納入考慮范圍的區域也更廣。這次規劃的一個很大的特色是，前兩輪的規劃不敢涉及港澳問題，現在都納入珠三角的范疇。一直以來珠三角的概念是自然劃分的珠三角，現在該稱為珠三角的核心區。省行政部門劃了一個大珠三角，把行政范圍擴大到32個市縣。現在的概念更大了，泛珠其實就是一個經濟協作區域的概念。

　　此輪修編強調珠三角內部的協作關系。特別是珠三角的交通系統和基礎設施，比如液化天然氣、交通運輸、供水供氣、環保都要統一考慮，還要強調城市間的協調。

　　經濟區的內部關系

　　1994省政府提出要搞珠江三角洲經濟區，并成立珠江三角洲經濟區規劃協調領導小組。一個城市體系的規劃，要照顧到各城鎮之間的利益關系，尤其是關于中心城市的爭議，的確是讓省政府感到有些棘手。這可以從1995年9月的一次領導小組會議上謝非書記的講話中看出來，他對大家說，要處理好經濟區內部的關系；針對一個省的經濟發展中是不是可以有幾個區域性的經濟中心，他強調這是經濟規律本身作用形成的，并不是政府行為或者政府意志的安排。“我們應該有信心把珠江三角洲經濟區搞好。不要以為市與市之間的問題很難解決、關系不好處理”。

　　廣州與深圳、珠海三個中心的關系一直是很受關注的。廣州作為綜合性中心城市，不論在工業、第三產業和文教衛生方面，地位在華南無可替代。而深圳現在的城市規模很大，居住人口1200萬，已經超過了廣州，而且GDP已經接近廣州，在全國的地位提得很高，尤其是金融地位。

　　深圳的用地面積比香港大一倍，和香港的關系也需要聯合發展，兩者之間有千絲萬縷的關系，蔡人群教授個人認為自由往來是時間問題，他認為深圳和香港可以成為世界上唯一的一國兩制的城市綜合體。深圳發展工業的條件比香港好，香港的集裝箱碼頭已經有了達到極限的跡象，而且裝卸成本比深圳要高得多，于是和記黃埔看到這一點，與深圳聯合發展鹽田港，有香港的資金注入和管理經驗，如今深圳的集裝箱碼頭吞吐量已經和臺灣高雄港不相上下。

　　其實，珠海當初很寄希望于九洲港，可是也有許多的專家反對，而結果九洲港的淤塞最終打破了珠海對它的殷切期望，珠海轉而開發高欄港。珠海市在珠海建國際機場，結果也沒有什么國際航班選擇在此降落，因為附近澳門、香港、深圳和廣州都有大型機場，而且都比珠海有優勢，其最大的作用似乎只能用來搞搞航空展。這些年珠海也一直在苦苦尋找出路，甚至拿出廉價的土地來搞大學區，但是也未能讓珠海的經濟能有很大的飛躍。可以說，珠海的發展速度與當初1994~1995年的規劃預期是有差距的。

　　三個都市圈的中心城市中，珠海的表現未如人意，而廣州與深圳乃至整個珠三角的經濟發展后勁也成為亟待解決的問題。因此，面對新的形勢——港澳的回歸和泛珠三角的建立，珠三角的新規劃是勢在必行的，于是便有了2004年的第三輪規劃。但是中心城市的爭論與分歧持續到今天依然未解決，在新的一輪規劃里，各個城市的分工并沒有很多改變。

　　新一輪的規劃依然提出要搞廣州、深圳和珠海三個中心，不過廣州和深圳是區域性主中心，而珠海則是副中心。主中心廣州不但要做經濟中心，還要做文化名城、山水之都；深圳強調與港澳的功能互補，重點發展金融、外貿和會展高端服務；副中心珠海則繼續完成未完的任務，搞創新基地和高附加值產品出口創匯基地，以及成為濱海風景旅游勝地。 “珠三角要爭當團體冠軍，不能個個都只想著當單打冠軍”，專家常常駁斥“諸侯經濟”，但現實是：在利益面前誰也不愿意退讓，誰不想當老大呢？

　　相關文章：

　　誰將成為珠三角區域經濟合作中的龍頭

　　更多精彩評論，更多傳媒視點，更多傳媒人風采，盡在新浪財經新評談欄目，歡迎訪問新浪財經新評談欄目。