十一五中國財政向公共支出傾斜

　　"國家交給我們的課題《農(nóng)村義務教育的財政分擔和保障機制》剛剛在財政部內(nèi)部獲得通過，"2005年12月12日，該課題負責人、東北財經(jīng)大學教授呂煒欣喜地告訴半月談記者，"這意味著明年針對農(nóng)村教育的公共支出將大幅度增加！"

　　局部變化預示出整體變革。有關人士估計，2005年我國財政收入將達3萬億元左右。錢袋鼓了，如何把國家的資金花在刀刃上？中央在"十一五"規(guī)劃建議中點明了要點："加大教

育投入"、"增加財政的社會保障投入"、"擴大公共財政覆蓋農(nóng)村的范圍，強化政府對農(nóng)村的公共服務"……國家財政投入向教育文化衛(wèi)生等公共產(chǎn)品和公共服務傾斜，"十一五"規(guī)劃建議昭示的這一結構性變化引人注目。

　　反思歷史，片面發(fā)展觀造成大量欠賬

　　2003年我國財政性教育經(jīng)費占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比例為3.28%，低于世界各國5.1%的平均水平，也達不到1993年《中國教育改革和發(fā)展綱要》提出的"20世紀末應該達到4%"的要求。2004年，教育實際支出只占本年度財政總支出的1%，完成預算的比例也較低。"再窮也不能窮教育"，公共決策者不能以"窮"作為借口搪塞義務教育責任。比較而言，與我們同處在一個經(jīng)濟發(fā)展水平、一個貧富程度的許多國家，甚至比我們更窮的國家，教育投入都比我們高。一位專家直言："義務教育首先是政府的義務，然后才是家庭和社會的責任。面對不少家庭東挪西借供孩子上學的事實，政府應該兌現(xiàn)承諾，真正把這副擔子從家庭的肩上接過來。"

　　與教育類似，衛(wèi)生、社會保障等領域也不同程度地存在公共支出不足。資料顯示，1978年政府公共衛(wèi)生支出為25.63億元，占衛(wèi)生總費用的23.26%，到了2001年變成了519.43億元和10.09%，雖然絕對值上升，但國家投入在衛(wèi)生總費用中的比例下降了約13個百分點；20世紀90年代，全國社會救助經(jīng)費的絕對值也有所增加，但所占的國民經(jīng)濟收入比重卻降到0.23%，比70年代末減少了將近3/5，2003年雖然達到中央財政支出的10%左右，但比照發(fā)達國家和我國社會需要，仍然處于偏低狀態(tài)。近年來，這些領域投入不足的弊端日益顯現(xiàn)。

　　盡管隨著國民經(jīng)濟的快速發(fā)展，我國"窮財政"的面貌正在改變，然而一段時期內(nèi)，財政收入增長并未帶來國家對社會發(fā)展投入的相應增加。中央黨校教授吳忠民就此評價說，國家的財力問題已經(jīng)得到了初步的解決，但就中國現(xiàn)在公共投入的優(yōu)先順序而言，呈現(xiàn)出一種明顯顛倒的狀況，很不正常。

　　財政對社會發(fā)展的投入不到位，是過去一段時期內(nèi)"重經(jīng)濟、輕社會"這一片面發(fā)展觀的結果和表現(xiàn)，一些地方的領導干部習慣于把經(jīng)濟、生產(chǎn)類工作稱之為剛性較強的"硬工作"，而把環(huán)境、衛(wèi)生、科教類歸之為彈性較大的"軟工作"，在工作思路上"吃硬不吃軟"。這在一定程度上造成了經(jīng)濟與社會發(fā)展"一條腿長一條腿短"的局面，我國發(fā)展面臨失衡的風險。更為關鍵的是，教育、衛(wèi)生、社會保障等領域直接關系民生，吳忠民認為，既然公共支出相對于公共需要總是不足，那么公共支出在順序上理應把這些民生問題放在優(yōu)先位置。

　　把握現(xiàn)實，

　　隨著科學發(fā)展觀逐步深入人心，相關改革已經(jīng)提上議事日程，社會發(fā)展在財政等多方面的支持下開始提速。根據(jù)

　　在中央關于"

　　展望未來，財政支出改革須破四大難題

　　相對于整個財政體制的改革來說，目前我國財政支出體制的改革步伐明顯滯后，為此中央在"十一五"規(guī)劃建議中提出"調整財政支出結構，加快公共財政體系建設"。我們離公共財政有多遠？東北財經(jīng)大學教授呂煒認為，"十一五"期間財政改革攻關的難點有：

　　第一，財政資金有限，而且損失浪費嚴重。從總體上看，我國政府財力規(guī)模偏小，近兩年的財政支出占GDP的比重一直在20%左右徘徊，這樣一種低水平的財政支出格局難以確保社會公共性開支的最低資金需求。

　　與此同時，支出管理失控，在建設領域重復投資、盲目建設等資金損失浪費現(xiàn)象嚴重；在社會事業(yè)發(fā)展等方面存在資源配置不合理、效益下降等問題；行政事業(yè)經(jīng)費的開銷中存在大量公款吃喝、政府興建樓堂館所等費用。

　　第二，在財政分配格局中，"越位"與"缺位"并存。許多本應由市場提供的商品和由社會負擔的支出仍由財政負擔，而教育、衛(wèi)生、社會保障等本應由政府承擔的社會公共事務沒有完全擔負起來。

　　目前國內(nèi)競爭性產(chǎn)品過剩而公共產(chǎn)品稀缺，因此國有資本尤其是財政資金應進一步退出一般競爭性行業(yè)，投向公共品和基礎設施領域。

　　第三，財政供養(yǎng)人員日益膨脹，加重了公共支出負擔。目前，我國財政供養(yǎng)人員已超過3800萬人，人數(shù)還在不斷增加，加之工資制度改革等因素，財政每年需要增加的工資性支出就占國家新增財力的60%以上，在不少地區(qū)新增財政收入約有80%以上用于人員經(jīng)費。

　　第四，財政支出管理和調控機制尚未健全。預算執(zhí)行中的隨意性和長官意志嚴重，預算的約束性仍然不強。部分學者擔心，如果政府機構效率得不到提高，腐敗得不到有效遏制，那么加大財政支出力度將導致更多的浪費和腐敗，加大未來出現(xiàn)財政危機的風險。(半月談/記者 賀大為 編輯：王新亞)

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