2000多億義務(wù)教育財政投入尋求公平高效著陸

　　張昌輝

　　近來，農(nóng)村義務(wù)教育捷報頻傳。先是全國農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費保障機制改革工作會議召開。接著是，財政部端出了未來5年各級財政將新增農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費2182億元投入的大餐。

　　日前，國務(wù)院常務(wù)會議又原則通過了《義務(wù)教育法(修訂草案)》，并且明確提出，義務(wù)教育投入將由中央、省、地(市)、縣四級政府共同承擔(dān)，一改“以縣為主”的舊制。

　　這一財政傾斜，將有助于緩解農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費的饑渴，也將有力地反轉(zhuǎn)失衡的城鄉(xiāng)二元教育結(jié)構(gòu)。那么，怎樣才能保證這平均每年超400億元的財政投入公平和高效地著陸？人們將拭目以待。從橫向和縱向視角考量財政投入的公平性

　　義務(wù)教育是一種基本性的國民教育，它的發(fā)展和質(zhì)量傳達的是一個國家、一個民族的文化素質(zhì)和精神水準(zhǔn)的信息，也制約著其整個教育質(zhì)量的提高和發(fā)展。因此，對于作為公共產(chǎn)品的義務(wù)教育，其投入原則上只能由政府和社會來承擔(dān)，而不能靠個人和市場自發(fā)地調(diào)節(jié)。政府的主導(dǎo)角色絕不能“缺位”。

　　針對我國教育投資結(jié)構(gòu)不均衡的現(xiàn)狀，中央決定，將財政新增教育經(jīng)費主要投向農(nóng)村，尤其是率先在西部地區(qū)到位，這無疑是個順民心、得民意的正確舉措。并且，有關(guān)部門已經(jīng)鄭重表示，對于地方財政提供的新增928億元經(jīng)費預(yù)算，如果地方財力緊張，中央財政會通過資金調(diào)撥、轉(zhuǎn)移支付等手段保證資金到位。

　　不過，財政投入“鐵板釘釘”是一回事，而保證這筆巨額財政投入的公平性則是另一回事。

　　投向農(nóng)村、首先投向西部，大方向是清晰的，但中國農(nóng)村很廣闊，即使是西部農(nóng)村狀況也很不平衡。甘肅和云貴不一樣，新疆和西藏、青海也差異顯著。因此，簡單地采取“一刀切”，按人頭均分，看似公平，交易成本也很低，但公平性就難以滿足了。

　　那么如何來保證這筆財政投入在橫向分配上的公平性呢？筆者認(rèn)為，決策者在進行經(jīng)費劃撥時，不僅要有“標(biāo)準(zhǔn)生均成本”(每個學(xué)生的平均財政投入)的基本概念和標(biāo)準(zhǔn)，還要有“地區(qū)級差額外補貼”的概念和標(biāo)準(zhǔn)。教育學(xué)者杜育紅在《教育發(fā)展不平衡研究》一文中以省為分析單位，系統(tǒng)地分析了各級教育經(jīng)費的地區(qū)性差異。文章指出，在1988年至1996年期間，我國小學(xué)和初中的生均經(jīng)費省區(qū)間的差距在不斷加大。因此，決策者必須正視地區(qū)間的這種歷史投入的不平衡性，通過“額外補貼”和轉(zhuǎn)移支付，來盡快消弭這種地區(qū)間教育經(jīng)費投入的失衡，盡快減少地區(qū)間的教育發(fā)展“馬太效應(yīng)”。

　　與此同時，教育經(jīng)費投入的縱向差別也是有目共睹的。教育學(xué)者王蓉在其《“十五”期間我國貧困地區(qū)義務(wù)教育經(jīng)費的地區(qū)性差異研究》中分析指出，以全國而論，小學(xué)和初中的生均教育事業(yè)經(jīng)費支出上的不平等更多是由省內(nèi)差異引起的，而非省際差異。王蓉還指出，一縣之內(nèi)的各種類型學(xué)校之間存在嚴(yán)重的資源分配差異。

　　這表明，在一個地區(qū)內(nèi)，生均教育事業(yè)經(jīng)費，“重點”與“非重點”學(xué)校所獲經(jīng)費是有差別的，而且差別還在不斷擴大。因此，有關(guān)決策者在分配義務(wù)教育經(jīng)費時，應(yīng)該真正貫徹公平原則，把財政經(jīng)費這個稀缺資源落實到最底層、最需要的學(xué)校和人群中。

　　在筆者看來，義務(wù)教育的財政投入，首先應(yīng)該是“雪中送炭”，然后才是“錦上添花”，底線是財政投入不能搞“逆向選擇”。遺憾的是，執(zhí)行過程中“逆向選擇”的事在許多地方卻時有發(fā)生。用科學(xué)機制保障財政投入的高效運行

　　關(guān)于2182億元巨額預(yù)算教育經(jīng)費的投入運行，有關(guān)部門已經(jīng)放出信息，中央財政的預(yù)算資金到達地方后，將進入專門為農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費設(shè)置的專戶，實行“專款專用”，地方在使用預(yù)算資金時，要將方案上報國務(wù)院，待批準(zhǔn)后執(zhí)行。走完這些程序當(dāng)然都是十分必要的。

　　有關(guān)部門還特別提出，對于農(nóng)村中小學(xué)所需要的教育經(jīng)費、校舍維護等經(jīng)費的使用，要“校財局管”，也就是說，學(xué)校的經(jīng)費由地方財政局和教育局聯(lián)合管理。

　　有關(guān)決策者之所以要設(shè)計“校財局管”機制，也許是考慮，預(yù)算資金一旦流轉(zhuǎn)到教育部門，由教育一家“說了算”，就有可能失去“監(jiān)控”，從而有可能造成教育資源配置的不公平和不均衡，甚至是浪費。應(yīng)該說，這種擔(dān)心也絕非是“杞人憂天”式的多余。因為，以往教育經(jīng)費被截留、被挪用的例子實在是不勝枚舉。

　　但是，“校財局管”機制也可能由此引發(fā)出運行效率的耗散。因為在當(dāng)下的環(huán)境里，相互牽制往往也就意味著相互扯皮。同時，誰能保證掌管財政大權(quán)的人就不會徇私、偏心，不會被公關(guān)、甚至賄賂呢？

　　因此，有鑒于此，筆者認(rèn)為，要保證財政經(jīng)費高效、順暢地運行，首先是要改革國家教育投入預(yù)算管理體制，使有限的教育投入發(fā)揮更大的社會和經(jīng)濟效益。具體地說，一是要將財政性教育基金統(tǒng)一管理。因為在現(xiàn)行體制下，教育事業(yè)費屬于

　　其次，要建立教育投入資金使用的監(jiān)督機制。有必要成立一個教育財政經(jīng)費監(jiān)督委員會，由財政、教育行政官員、校長代表、專家代表、家長代表組成。以稽核、監(jiān)督資金的撥付與使用狀況、使用效果或效率。當(dāng)然對教育撥款還必須通過政府

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