立法民主與公民參與 2005良好開端

　　本報記者 牛曉波

　　北京報道

　　2005是個良好的開始

　　《21世紀》：如何評價近年來中國立法民主化和公眾參與的進程？

　　蔡定劍：應(yīng)該承認，盡管推進立法民主化、擴大民眾參與一直在提。到現(xiàn)在為止，依然是作為一種特例，都不是普遍的立法方式。

　　個稅起征點聽證會是一個很大的進步。立法聽證地方人大已經(jīng)做了有四五年了。但是全國人大來做，力度就更大了。一個是涉及到更高級別的法律制定過程的民主，而且有更廣泛的民眾參與；第二個是它還有示范的作用，將會進一步推動這種立法方式的普及開展。我相信它應(yīng)該是一個良好的開始。

　　王錫鋅：公眾參與是一個流程。在民主化的背景下，我們國家在實踐中，這個流程出現(xiàn)了三個階段性環(huán)節(jié)：

　　第一個就是地方政府正在摸索的一些治理方式改革；第二個階段是協(xié)商式民主，就是在代表機構(gòu)的決策機制和立法過程中引入更多利益參與者，提高立法和決策的正當(dāng)性；第三個階段就是通過制度構(gòu)建來根據(jù)立法和決策之后實際上還有一個政府、社會如何來反應(yīng)，來進行立法和決策的調(diào)整。

　　目前我們正在關(guān)注的主要是第二個階段的內(nèi)容，中國現(xiàn)在的公眾參與其實最主要的也在這個環(huán)節(jié)，包括今年的個稅法聽證等各種各樣的聽證，雖然我們目前的聽證會有點“盛裝表演”的性質(zhì)。

　　立法民主化的動力和技術(shù)

　　《21世紀》：立法民主化進程加速推進的動力何在？

　　劉海波：中國現(xiàn)在已經(jīng)出現(xiàn)多元化的雛形，所以人的權(quán)利意識也在逐漸加強。另外一方面，在決策層面和立法的層面，利益集團的作用開始凸現(xiàn)。原來這種利益集團的聲音主要是在行政層面體現(xiàn)的，現(xiàn)在已經(jīng)漸漸延伸到了立法層面。

　　有利益集團不正當(dāng)?shù)睦�益強勢，會造成社會不和諧。要解決這個問題，就必須加強立法的民主化程度，這是決策層和社會中下層共有的愿望。

　　蔡定劍：畢竟中國社會已經(jīng)從計劃經(jīng)濟走到了市場經(jīng)濟，社會利益的多元化，和社會要求的多元化，促使公眾的權(quán)利保護意識更加強烈，進而參與立法的要求也就更加強烈。

　　如果我們的立法不能更好反映這種社會要求，制定出來的法律沒有反映多元化利益的妥協(xié)和平衡，法律與社會的矛盾會越來越大，法律施行的效率也會越來越差。可能產(chǎn)生這樣的一個結(jié)果：“你立你的規(guī)矩，我做我的事”的結(jié)果。這也是我們這幾年立法質(zhì)量較低的原因之一。

　　從立法者的角度來看，他們也在努力適應(yīng)這種形勢要求。其實近幾年來的人大會議上，越來越多的人大代表都在主動提出自己的一些法案。這種意識其實也是對民眾要求的一種反應(yīng)，當(dāng)然社會層面的要求和動力是最重要的。

　　《21世紀》：如何評價當(dāng)前幾種推進立法民主化的模式？

　　蔡定劍：座談會是發(fā)揚民主的方式，把法律草案公布出來征求意見，比內(nèi)部開座談會的方式又進展一步，立法聽證會則是更進一步的發(fā)揚民主、開放公眾參與的方式，也是現(xiàn)代立法民主化的一個基本的方式。

　　它的優(yōu)勢是非常明顯的。第一，它是公開的，立法聽證過程是完全公開的；第二，它變過去的由立法工作機關(guān)主動征求意見為公民主動參與立法過程，聽證會的主導(dǎo)權(quán)已經(jīng)不再被掌握在召集者的手中。

　　秋風(fēng)：聽證會是民主的一種形式。在推進這個民主形式的時候，更重要的是需要對民眾的感情和一般理性兩個方面之間的判斷和平衡。所謂決策不僅需要合乎民意的，也需要判斷正確。

　　立法機關(guān)的立法，實際上對紛雜的民意可以起到一個過濾的作用。聽證，包括公開征集意見，部分地又回到直接民主，現(xiàn)在的這個制度是一個混合體。

　　王錫鋅：首先要明確聽證會所能解決的問題是有限的，因此不能把所有的問題都提交聽證。我認為聽證會要解決更多的是事實問題、技術(shù)問題，而非價值問題。換句話講，我認為正式的聽證會解決更多的是帶有爭議性的事實問題。

　　《21世紀》：我們現(xiàn)在的立法聽證會運作模式有何問題？如何解決？

　　陳端洪：首先要解決聽證參與者的遴選問題。誰是“適格”的參與者？要避免兩種危險的傾向：一個是宗派立法，也就是立法被個別利益集團所壟斷；一個是形式主義，主辦者找一大幫詩人歌功頌德。

　　今年環(huán)保總局召集的關(guān)于圓明園環(huán)評的聽證會選擇了一個12歲的小女孩作為聽證代表，這是很可笑的。一個12歲的孩子連民事行為能力都沒有，她怎么可能作出政策判斷？事實判斷是需要知識的。聽證會的時候一定要說出主張的理由來。因此，從這方面來說，足夠的知識或者說專家的參與非常重要。

　　此外，信息的披露非常重要。在各種聽證中，信息是決定性的問題，雙方的信息要盡可能透明化，否則利益雙方就沒辦法交流。

　　還有，在程序方面，應(yīng)該有起碼的公平規(guī)則。比如，提前多長時間告知、告知多少內(nèi)容、最短和最長發(fā)言時間。意義在于過程之中，只要改變了程序，可能就會歪曲原有的意義。

　　蔡定劍：我的建議就是聽證會應(yīng)該多樣化，有專家聽證，也有普通公眾聽證，每種不同的聽證會，應(yīng)該設(shè)計不同的規(guī)則和程序。但最重要的就是一定要公開，包括全部流程的公開和信息的公開。聽證會的的程序要簡單化，不要搞那么復(fù)雜，像是一種演示。

　　建設(shè)審議性民主

　　《21世紀》：對于過去的閉門立法逐漸演變成政府部門權(quán)益的爭奪戰(zhàn)的一些傾向，聽證制度是否對此有所裨益？

　　蔡定劍：立法聽證在我們國家還有特別的意義。因為我們過去立法是部門起草，在立法過程中追求部門利益的現(xiàn)象是比較嚴重的。加上我們行政主導(dǎo)的體制，導(dǎo)致很多立法過程被相應(yīng)行政管理部門把持話語權(quán)，成為他們維護甚至擴大自身權(quán)力和利益的途徑。

　　立法聽證可以在一定程度上進行遏制。比如道路交通安全法的制定過程中，就農(nóng)用車的有關(guān)規(guī)定，公安部門和農(nóng)業(yè)部門各執(zhí)一詞，都為了實現(xiàn)自己管理上的方便。如果將這個問題提交聽證，這就不光是這兩個部門的事了。

　　但也不是只要一聽證就能解決所有人的問題。現(xiàn)在老百姓有個誤解，參加立法聽證就是我的意見一定要反映到法律上。其實不是這樣的。所以大家對立法聽證要有一個正確的期待。

　　《21世紀》：公眾參與的意見可能非常分散，如何進行整合并形成有價值的立法參考意見？

　　范亞峰：整個公眾參與有兩個形式，第一個要強化他的個體，比如說民意性的報告里面，提出報告的人要把他的意愿強調(diào)出來，不能是大眾性的意見。要讓大家知道他是作為一個普通人，還是一個專家提出意見，意見的來源要清楚。不能看到一個意見之后，不知道是什么層面的人提的意見，不能都是群體化的虛擬的個體、看不見實在的個人。如果有一個利益集團的特殊意見在里面，它的影響力是不對等的。

　　實際上在這個過程當(dāng)中有一個非常重要的辦法就是市場化獨立調(diào)查，看有多少人反對，多少人支持，然后成立一個獨立的機構(gòu)，獨立的機構(gòu)要對報告進行審議。

　　第二，要培植更廣泛的利益集團、利益群體，而且要注意這些利益集團和群體之間能力的均衡，在社會上形成代表不同利益群體的社團組織。

　　第三，在決策過程當(dāng)中，要有核心價值。這個核心價值是立足于一種價值均衡。要防止特殊利益群體綁架和俘獲立法機關(guān)。否則，強勢利益驅(qū)動下的立法和決策會造成很嚴重的問題。

　　劉海波：這里存在一個致力于建設(shè)審議性民主的概念。審議性民主就是通過理性的對話，來深思熟慮，來選擇一個合乎正義決策的過程。民主的多數(shù)并不具有天然的合法性，或者說是處于一個可以商量的層面。

　　這是一個互動的過程，最終形成的結(jié)果不是個別人的利益，而是找到一個合乎公共利益的節(jié)點。

　　《21世紀》：在推進立法民主化進程中，當(dāng)前存在的最主要的障礙有哪些？如何解決？

　　蔡定劍：從立法來講，本身就是現(xiàn)代民主化的一個基本方式。我們的人大立法制度也是按照這種方式來建立的，制度上應(yīng)該是沒有障礙的。

　　障礙在什么地方呢？第一是觀念上的障礙。過去我們一直認為立法部門、政府本身就代表了人民了，就不需要人民授權(quán)了，這個恐怕問題就比較大了。沒有天然的代表，一定要通過制度反映出來。即使就是人民選出來的代表，也并不是說就不再需要進一步授權(quán)了。這個授權(quán)還是需要一個制度化的管道。

　　第二是利益上的障礙，我們很多政府部門也好，有些立法部門也好，不愿意把這個權(quán)力交給人民。這背后是不是有職能部門利益在里面？也許是一個很大的障礙，需要做很多具體制度的改進。

　　我的希望就是大力加強立法聽證制度，形成一個普遍化的、廣泛適用的，能夠自動啟動起來的聽證制度。

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