北京大學周志忍：政府自主性與利益表達機制互融

　　見習記者 王娜

　　北京報道

　　利益整合中的政府自主性

　　《21世紀》：政府自主性的含義是什么？

　　周志忍：政府自主性就是能夠獲得行動的獨立性，建立全面協調的機構來制定政策，有效地動員各類資源，抑制市場自組織擴張帶來的影響，從而使政府能夠成功地實現社會控制。而政府自主性的強弱，就是利益整合能力的強弱，它取決于能否與利益表達機制有效地實現互融。也就是說，和諧的結果取決于和諧的過程，也就是和諧的利益表達。

　　《21世紀》：如今，在一些行業都出現了一些政府部門作為利益主體直接進入市場參與博弈的現象，您如何看待這個問題？

　　周志忍：其一，承認政府是一個相對獨立的利益主體，這是我們討論政府行為的前提。相反，把政府神話成道德的化身，就難以解釋政府失靈和公共政策走樣，因此政府作為利益主體進入市場參與博弈是現實。問題的關鍵是，政府在追求自身利益上達到什么程度是可以被接受的，采取什么樣的追求和表達的方式是可以接受的。其二，我們談的政府的自主性更多地表現為利益整合的問題。由于知識能力等方面的局限，有的群體天然地處于表達弱勢。政府要通過制定公共政策進行平衡，對弱勢群體有所保護。

　　《21世紀》：那么，政府又該如何擺脫強勢“利益聯盟”的影響，保持一定的自主性？

　　周志忍：這在政府決策中是一個悖論，這個悖論在房地產行業演繹得可謂淋漓盡致。因為政府是獨立的利益主體，就天然具備多元化的動機調控房價。比如，政府可以通過抬高土地出讓金增加財政，可以把公共服務設施的建設轉讓給開放商，可以獲得高額的稅收，可以拉動GDP高速的增長率。然而，經濟發展對這個行業形成依賴的時候，就很難擺脫行業內強勢“利益聯盟”的影響。

　　《21世紀》：從哪些方面可以判斷出政府制定政策的自主性程度的高低？

　　周志忍：從結果上看，制定的政策或者政策運行的實際結果究竟對誰有利？在國有企業改革的問題上，積極推動國有企業上市，而犧牲了大量中小股民的利益，那么這樣的政策設計就沒有體現出政府該有的自主性原則和立場；還可以從過程上來看，也就是制定政策的程序問題，是否盡可能地吸納了不同利益群體的表達。“陽光是最好的防腐劑”，也就是說政府決策公開程度越強，越透明，它的自主性體現得就越充分，我們看政府就像觀察浴缸里的魚，管理學上稱為“浴缸效應”。

　　政府自主性的一個衡量指標：公平問題

　　《21世紀》：是不是可以這樣理解，政府自主性一個很重要的衡量標準是政府如何處理公平？

　　周志忍：是的。政府在制定政策時應該考慮到政策目標會將政策對象分層，并建立弱勢群體的利益保障機制。比如今年進行的醫療體制改革，政策的出發點應該是服務提供機制的市場化，如果目標是減輕政府財政負擔和推卸責任，就不公平。在英國，中央政府的財政只給大醫院15%左右的撥款，更多地給醫療中心。在社區內，老百姓就近注冊一個醫療中心，獲得一個家庭醫生。小病醫療中心就解決了，大病是由家庭醫生代表病人選擇合適的醫院。各大醫院明碼標價，形成競爭關系和內部市場。花錢還是政府責任，通過財政撥款體制的改革，在醫院之間形成競爭。

　　《21世紀》：政府自主地平衡各個利益群體的需求是一個方面的問題，政府有效地平衡又是另外一個問題了，您怎么看公平和效率之爭？

　　周志忍：一位政治學家曾經說過：“正是不把效率放在第一位，政府才有存在的理由。”公平和效率之爭是老生常談了，雖沒有結果倒是可以得出一個結論：公平和效率解決的關鍵在于度，而這個度隨著時間、地點和區域的變化而變化。也就是說，政府在不同時期、不同階段、不同區域對待公平和效率的偏重應該有所區別。另外，公平和效率又是相互替代的關系，重視效率，一定會犧牲公平，而一旦超過了應有的度，兩者都會受到損害。

　　《21世紀》：政府2005年在保護弱勢群體的利益、建設和諧社會方面，有何作為？

　　周志忍：2005年，政府在建設和諧社會上用了大量的加法，這是有目共睹的。例如，取消農業稅、個稅改革、宏觀調控穩定房價、徹查官煤腐敗、建設新農村、加大公共設施服務的投入、推動高官問責等。

　　但是值得關注的是，我們政府在改革開放初期的時候，每年財政收入大概是3400億左右，現在24000多億左右，增長了近8倍。而政府的行政成本增加了70多倍，這是不正常的。如果我們可以提高行政管理效率，這部分的節約成本可以為平衡和保護弱勢群體的利益做很多事。

　　政府自主性與利益表達的協調

　　《21世紀》：對待弱勢群體，政府慣常的思維是提供救濟(包括資金和制度供給)，但是如果從弱勢群體本身出發來看待此問題，政府是否還缺少為社會弱勢群體提供利益表達機制？

　　周志忍：的確如此。公平的結果取決于公平的過程，和諧的結果取決于和諧的利益表達。而我們國家之所以對弱勢群體的保護還不到位，就是因為政府決策前的信息收集機制是有利于強勢利益群體的。強勢的利益群體可以通過一些途徑，制造對其有利的信息，并傳遞到決策層。相反，弱勢群體也看到了在中國信息傳到了決策層是最有效的處理方式，但是又沒有表達的途徑，就只得采取上訪、示威，甚至比較偏激的表達方式。

　　《21世紀》：政府在決策時保持一定的自主性，以及社會上的利益群體具有相關的利益表達機制，這兩者該如何很好地協調起來？

　　周志忍：兩者之間是互相促進的關系，如果政府有一個很好的信息整合機制，對不同利益群體平衡得越好，就越能保持自主性。除了一個公平的利益表達機制之外，還需要一個公平的公共利益整合機制，在多元化和制度化的利益表達基礎上，有效地整合才能真正體現出政府的自主性。

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