教育改革公共政策的回歸

　　特約撰稿 楊東平

　　2005年成為中國教育公共政策發(fā)生宏觀轉(zhuǎn)向的轉(zhuǎn)折之年。

　　上世紀(jì)90年代中期以來，我國各級教育在數(shù)量、培養(yǎng)能力上大規(guī)模擴(kuò)張，極大改善了國民的受教育機(jī)會。但由于國家教育投入嚴(yán)重不足，這種高速發(fā)展在很大程度上是通過學(xué)校

高收費(fèi)、經(jīng)營、創(chuàng)收來支撐的，即輿論所詬病的“教育產(chǎn)業(yè)化”思路，導(dǎo)致了高收費(fèi)、亂收費(fèi)、擇校熱、錢學(xué)交易等亂象，加大了教育的城鄉(xiāng)差距、地區(qū)差距和學(xué)校差距，造成對教育的公益性、公正性的傷害，極大影響了教育的質(zhì)量和品質(zhì)。

　　全社會對這種狀況的強(qiáng)烈批評，在2005年達(dá)到了新的高潮。在建設(shè)

　　促進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展?jié)u成氣候

　　我國的基礎(chǔ)教育一方面投入嚴(yán)重不足，城鄉(xiāng)教育差距巨大；另一方面，有限教育經(jīng)費(fèi)的使用，片面向城市、重點學(xué)校集中，出現(xiàn)盲目攀比的不良傾向，造成巨大的學(xué)校差距。這一制度是造成熾烈的擇校熱、高昂擇校費(fèi)的主要原因，造成嚴(yán)重的教育不公，凝固和擴(kuò)大了社會業(yè)已存在的階層差距。2005年5月，教育部下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的若干意見》，明確要求各級教育行政部門有效遏制城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間和校際之間教育差距擴(kuò)大的勢頭，采取有效措施遏制義務(wù)教育階段擇校之風(fēng)，推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展。表明教育部的態(tài)度發(fā)生轉(zhuǎn)變，開始正視和著手解決這一問題。

　　從2005年春季開始，各地教育部門相繼出臺措施，干預(yù)畸形的教育市場，規(guī)范中小學(xué)辦學(xué)行為，形成了促進(jìn)義務(wù)教育均衡化的氣候。例如，長春市取消小學(xué)所有競賽，宣布競賽和評獎活動一律與升學(xué)招生脫鉤。廣東省叫停實行了10多年的義務(wù)教育階段“等級學(xué)校”評估等。安徽省銅陵市成為實現(xiàn)義務(wù)教育均衡化的典范，有效縮小學(xué)校差距，成為全國罕見的沒有擇校的城市。成都市武侯區(qū)縮小城鄉(xiāng)教育差距、推行城鄉(xiāng)教育一體化的發(fā)展模式也取得了實效。

　　農(nóng)村免費(fèi)義務(wù)教育提到議事日程

　　農(nóng)村義務(wù)教育的薄弱、經(jīng)費(fèi)投入缺乏保障是一個老大難問題。在“以縣為主”的農(nóng)村基礎(chǔ)教育管理體制下，財力薄弱的縣鄉(xiāng)政府承擔(dān)了2/3以上的農(nóng)村義務(wù)教育費(fèi)用。不少農(nóng)村學(xué)校公用經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重不足，甚至沒有公用經(jīng)費(fèi)。一些地區(qū)農(nóng)村初中輟學(xué)率明顯反彈，平均輟學(xué)率約為43%，大大超過了把輟學(xué)率控制在3%以內(nèi)的“普九”要求。此外，出現(xiàn)了為數(shù)55~60萬人左右的農(nóng)村代課教師隊伍，其個人月均收入僅為幾十元至一百多元。

　　在3月召開的全國人大、政協(xié)會上，要求修改《義務(wù)教育法》、在農(nóng)村地區(qū)實行免費(fèi)義務(wù)教育的呼聲高漲，出現(xiàn)另740名代表的聯(lián)名提案。亞洲開發(fā)銀行駐中國辦事處提交的研究報告認(rèn)為，實行免費(fèi)教育是保持農(nóng)民增收的重要措施。正在修改中的《義務(wù)教育法》的焦點是建立義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入保障機(jī)制，按照財權(quán)與事權(quán)相一致的原則，加大中央和省級財政承擔(dān)的義務(wù)教育責(zé)任。

　　社會對免費(fèi)義務(wù)教育的呼吁在一些地區(qū)產(chǎn)生了效果。2005年1月，海南省宣布“在全國率先實行對全省義務(wù)教育階段的學(xué)生全部免收學(xué)雜費(fèi)。”9月8日，蘇州市宣布從2006年秋季起一步到位，全面實行九年義務(wù)教育免費(fèi)制度。北京、廣東也公布了實行免費(fèi)義務(wù)教育的計劃。11月10日，國務(wù)院新聞辦發(fā)布《中國全民教育國家報告》明確提出實施免費(fèi)義務(wù)教育的時間表：2007年在農(nóng)村的家庭經(jīng)濟(jì)困難的學(xué)生中實現(xiàn)“兩免一補(bǔ)”(免除書本費(fèi)、雜費(fèi)，補(bǔ)助寄宿學(xué)生生活費(fèi))政策，力爭到2010年全國農(nóng)村地區(qū)全部實行免費(fèi)義務(wù)教育，到2015年在全國普遍實行免費(fèi)義務(wù)教育。

　　社會聲討“教育產(chǎn)業(yè)化”

　　面對社會聲討“教育產(chǎn)業(yè)化”的強(qiáng)大壓力，教育部領(lǐng)導(dǎo)聲稱，“歷來堅決反對教育產(chǎn)業(yè)化”。2005年8月，時任教育部副部長張保慶坦承高校收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)過高，并強(qiáng)烈批評海南、天津等8省區(qū)高校助學(xué)貸款不力。

　　造成農(nóng)村和基層教育亂收費(fèi)屢禁不止的基本原因，是國家教育經(jīng)費(fèi)投入嚴(yán)重不足。全國預(yù)算內(nèi)財政性教育經(jīng)費(fèi)占GDP的比例，2002年為3.32%，2003年為3.28%，減少了0.04個百分點。2004年這一數(shù)字又比2003年略有下降(尚未公布)，呈連續(xù)三年下滑之勢。同時，2004年度中央財政支出決算表顯示，教科文衛(wèi)支出只完成了89%。而有限教育經(jīng)費(fèi)的使用也不盡如人意。國家審計署對教育部2004年度預(yù)算執(zhí)行情況的審計，發(fā)現(xiàn)違規(guī)違紀(jì)、腐敗現(xiàn)象，以及貸款比重過高、存在債務(wù)隱患等諸多問題。

　　顯示“教育產(chǎn)業(yè)化”思路開始轉(zhuǎn)向的典型事件，是2005年9月國務(wù)院學(xué)位辦通知，北京大學(xué)等9所高校研究生收費(fèi)試點暫停，原定將于2006年推行的研究生收費(fèi)被擱置。同時，在基礎(chǔ)教育階段實行高收費(fèi)、制造學(xué)校差距和階層差距的“名校辦民校”政策走到盡頭。上海、江蘇等地已經(jīng)將規(guī)范“轉(zhuǎn)制民校”提上日程，這些學(xué)校將或轉(zhuǎn)為真正的民辦學(xué)校，或重新回歸為公辦學(xué)校。

　　素質(zhì)教育大討論

　　基礎(chǔ)教育品質(zhì)惡化的另一表現(xiàn)，是愈演愈烈的“應(yīng)試教育”。不少地方政府把高考升學(xué)率視為教育成效的唯一評價，加劇了原已十分嚴(yán)重的應(yīng)試教育。

　　2005年6月，原教育部部長何東昌給中央領(lǐng)導(dǎo)人寫信，認(rèn)為黨的教育方針在中小學(xué)大多受到扭曲甚至是嚴(yán)重扭曲，只靠教育部門的努力很難奏效，建議中央加以關(guān)注，以形成統(tǒng)一認(rèn)識并采取一致的措施。教育部與中宣部、國家人事部等部門，圍繞素質(zhì)教育的理論和實踐、高考招生制度、新課程實驗、義務(wù)教育均衡化、基礎(chǔ)教育改革的國際比較、用人制度、學(xué)校制度、輿論環(huán)境等諸多問題進(jìn)行調(diào)研探討。

　　具有共性的認(rèn)識認(rèn)為，造成嚴(yán)重應(yīng)試教育弊端是社會轉(zhuǎn)型、體制轉(zhuǎn)型、社會競爭和社會分化的加劇在教育領(lǐng)域的表現(xiàn)。社會貧富差距、體腦差距、官本位價值、獨生子女政策、勞動就業(yè)狀況等都影響了基礎(chǔ)教育的氣氛。但導(dǎo)致基礎(chǔ)教育品質(zhì)惡化，教育內(nèi)部的原因是最主要的。必須旗幟鮮明地堅持和恢復(fù)義務(wù)教育的公益性、公平性，采取強(qiáng)有力的政府行為制止、改變那些為應(yīng)試教育推波助瀾的政策和制度。

　　此外，經(jīng)多年的傳播醞釀，恢復(fù)和傳承中國傳統(tǒng)文化的意愿終于在教育內(nèi)部得到響應(yīng)。5月29日，中國人民大學(xué)宣布成立國學(xué)院，是在教育體制內(nèi)恢復(fù)儒學(xué)教育的重大舉措。6月14日，中國社會科學(xué)院世界宗教研究所儒教研究中心宣告成立。9月2日，“科舉制與科舉學(xué)國際學(xué)術(shù)研討會”在廈門大學(xué)舉行，紀(jì)念廢除科舉百年。9月28日是孔子誕辰2556周年紀(jì)念日，全球首次聯(lián)合祭孔活動在世界各地孔廟同時展開。中國政府開始主動地向海外推廣漢語教學(xué)和開展文化交流，宣布將在世界各地建100所孔子學(xué)院。

　　所有這些活動引起學(xué)界和媒體的強(qiáng)烈關(guān)注，引發(fā)了如何重新認(rèn)識國學(xué)的價值，關(guān)于國學(xué)在現(xiàn)代中國的地位、作用等問題的爭論。真正的問題是我們今天如何繼承傳統(tǒng)，如何對傳統(tǒng)文化的內(nèi)涵進(jìn)行相應(yīng)的更新和轉(zhuǎn)化，培養(yǎng)適應(yīng)現(xiàn)代生活需要的公民。

　　奠定教育公共政策基本價值

　　中國教育指導(dǎo)思想、教育價值和政策的宏觀調(diào)整已經(jīng)啟動。中國當(dāng)下的教育發(fā)展和改革，一方面樹立新的教育發(fā)展觀，確立面向未來的教育理想、教育哲學(xué)；同時，需要推進(jìn)以教育體制改革為中心的制度改革。

　　2005年有兩個重要的教育紀(jì)念，一是廢除科舉百年，一是《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》發(fā)布20周年。這兩個重大教育事件的共同之處，都是以體制改革為特征的。需要堅持鄧小平同志所開辟的方向，重新啟動以轉(zhuǎn)變政府職能為核心的教育體制改革。改革教育高度行政化、工具化和功利化的弊端；開放教育市場、打破對教育資源的壟斷，矯正被權(quán)力扭曲的市場；通過政事分離，理順政府和學(xué)校的關(guān)系，建立學(xué)校的自主性，破除官本位、行政化和“計劃學(xué)術(shù)”的弊端。在這些方面，理想和現(xiàn)實的差距更大，尚未真正提到重要的議事日程。

　　目前包括教育在內(nèi)的公共事業(yè)領(lǐng)域的改革，存在三種不同的動力和價值。一是計劃經(jīng)濟(jì)時期形成的慣性。具有習(xí)慣性地強(qiáng)化中央政府權(quán)力，國家掌控資源，在資源配置上城市中心、效率優(yōu)先、重點扶持等價值特征。二是來自市場的力量。教育消費(fèi)、教育成本分擔(dān)、教育投資、教育服務(wù)之類的觀念深入人心，個人的教育權(quán)利開始受到重視，產(chǎn)生了教育地方化、分權(quán)化、擴(kuò)大學(xué)校自主性的動力。三是教育利益集團(tuán)的特殊利益。轉(zhuǎn)型期被稱為“內(nèi)部人改革”的改革路徑，使得主管部門得以利用資源壟斷而尋租和擴(kuò)張權(quán)力，形成自身的特殊利益及利益集團(tuán)，造成扭曲的市場和不公平競爭。

　　當(dāng)前教育體制改革的核心問題，突出表現(xiàn)為如何規(guī)范政府在市場環(huán)境中的功能和教育責(zé)任，奠定教育公共政策的基本價值。利益分化和多元化并非壞事，是一個現(xiàn)存事實。重要的是要通過程序公正和社會參與的機(jī)制，通過有效的利益表達(dá)和博弈制定公共政策，防止利益集團(tuán)的特殊利益。

　　(楊東平為北京理工大學(xué)高等教育研究所研究員)

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