2005年稅制改革平淡走過

　　本報記者 孫雷 北京報道

　　2005，中國改革年。然而，回首這一年人們不難發現，各項改革大刀闊斧地推進之中，稅制改革似乎顯得和風細雨、波瀾不驚。

　　內外資企業所得稅并軌原地踏步，增值稅轉型暫時止步不前，燃油稅改革擱淺，物業

稅的改革則僅限于個別城市的模擬空轉試點；似乎只有局部地區資源稅的上調、個人所得稅工薪所得減除費用標準的提高，算得上是本年度稅制改革的亮點。

　　熱熱鬧鬧的討論，平平淡淡的改革，1994年的稅改轟轟烈烈，而“新一輪稅制改革”為何如此步調平緩？

　　新一輪稅改“小步前行”

　　2006年的元旦，修訂后的《個人所得稅法》將正式施行。

　　數輪熱烈的討論，全國人大歷史上首次立法聽證會上的交鋒，民眾與政府之間、地方與中央之間各種方式的互動與論爭，終于催生了新的《個人所得稅法》的誕生。

　　然而，無論從修改的內容還是幅度來看，此輪《個人所得稅法》的修改只能說是一次“微調”。“工薪所得費用扣除標準從800元提高到1600元”，“擴大納稅人自行申報范圍”兩項政策調整，就是這次修改的全部內容。

　　2003年，十六屆三中全會對新一輪稅制改革的規劃中，個人所得稅改革的大方向是——實現從分類征收向分類與綜合相結合的征收模式轉變。那將是個人所得稅真正意義的變革。

　　然而，財政部副部長樓繼偉在對新的修改做解釋時就強調，鑒于目前稅收征管條件尚不具備，全面修訂個人所得稅法的條件還不成熟，當前“有必要分步實施個人所得稅改革”。

　　“分步實施”的稅制改革并不僅限于個稅。

　　作為一個全新的稅種，圍繞“物業稅”的討論一直沸沸揚揚，相關的改革舉措還僅停留在北京、寧夏等幾個地區的模擬空轉試點。“雖然準備工作一直在進行，可是要真正開征，恐怕短期內很難實現。”國務院發展研究中心副主任謝伏瞻說。

　　開征“物業稅”的一個必要前提就是有關全國住房交易、所有權等基礎信息系統的建立和完善。而現實的情況是，管理機構甚至都拿不準每家每戶究竟有幾套房子。

　　另一方面，一套完整的評估體系、評估方法的建立，評估人員的培訓，這也絕難一蹴而就。

　　“新一輪稅制改革與1994年那場改革顯然不同。”財政部財政科學研究所副所長劉尚希教授說。

　　1994年，與分稅制財政管理體制幾乎同時推出的稅制改革，被公認為是新中國成立以來“規模最大、范圍最廣、內容最深刻、力度最強的全面性改革”。調整、撤并、開征、構建……一個全新的稅制框架仿佛在一夜之間便全部完成。

　　而在劉尚希教授看來，2003年以來啟動的新一輪稅制改革，本身便是一次完善性、漸進性的改革，與1994年稅制改革的框架性、根本性相比，此輪稅改將會“小步前行”。

　　然而，增值稅的轉型并不是“小步前行”可以概括得了的。

　　過熱的經濟形勢，財政減收的壓力，再加上企業與政府利益的博弈，讓新一輪稅制改革中的核心環節之一——增值稅由生產型向消費型的轉變——跌宕起伏，一波三折。

　　按照最初的靜態估算，整個轉型要使財政收入減少1500億元左右，龐大的減稅成本使得改革難以立即全面推開。而“振興東北”國家戰略的提出，讓決策者最終決定，首先在東北進行轉型試點。

　　戲劇性的一幕出現了。試點在即，2003年到2004年的投資過熱，卻讓稅改決策者們開始擔心啟動試點可能使過熱加劇。1994年稅制改革，正是因為當時通貨膨脹的經濟形勢和消費型增值稅刺激投資的特點，使得中國最終選擇了生產型增值稅。

　　出于大局考慮，東北試點暫時尷尬地懸在半空中。直到2004年的10月，改革方案才終于出臺：試點被劃定在東北的六大行業內，抵扣方式也由“全額抵扣”改為“增量抵扣”。然而此后，試點方案又幾經反復：從最初規定的增量抵扣，到2004年12月底改成全額抵扣，2005年3月份又再回歸增量抵扣。

　　短短的半年時間里，方案頻繁變更，背后折射的是各方的博弈和妥協。

　　2005年末，一年改革的統計數據顯示，2004年下半年(不包括12月份發生數)，共發生固定資產進項稅額18.23億元，實際抵減欠稅和退稅額共計12.72億元。2005年上半年，企業發生固定資產進項稅額22.19億元，抵減欠稅和退稅14.71億元。

　　而試點啟動前的測算，則是全年允許抵扣的固定資產所含增值稅稅額將達133億元。

　　“當初測算的時候，下來的政策本來就不明確、不明朗，又是個預測數，如果我預計的時候報少了，到操作的時候發現實現的要超過預期，不能完全抵扣，是不是國家還要下指標來限制啊？”一位財會人員向記者表達了企業當時的心態。

　　有財稅專家分析指出，中國在政策制定、執行方面，一直存在著一個無形的怪圈：計劃經濟時代爭指標的慣性思維和對政策不能到位的擔心，推動著企業盡可能給自己的需求“加碼”，而這種集體性的放大效應，卻造成了主管部門對形勢的誤判，基于控制成本的天然顧慮，反過來造成了政策的無法真正到位。

　　試點的結果，讓財稅部門終于摸清了財政可能減收的底線。按照目前方案向全國推廣，財政減收不過400億～500億元左右，遠低于最初1500億的估算。

　　2006年，增值稅轉型是否能全面推開？財政部部長金人慶并沒有把話說滿。

　　“兩法合并”緩行的利益邏輯

　　與增值稅轉型過程的跌宕起伏不同，內外資企業所得稅“兩法”合并曾經到了被認為是“萬事俱備，只欠東風”的地步。而就當人們正興奮地等待那臨門一腳時，它卻被緊急叫停，并似乎無限期地原地踏步。

　　最新消息是，草案仍然保存在國務院法制辦的層面，它將無緣12月底的全國人大常委會的立法討論，2006年在全國兩會上被討論的可能性為零。

　　在這拖延的背后，是隱含的不同意見的紛爭。

　　“萬一實行起來，因為擔心享受不到一直以來被給予的稅收優惠，那些外資不來中國怎么辦？”對“兩法合并”可能給招商引資帶來的影響，是相關部委和地區最主要的擔心。

　　其中的邏輯是，對于大型跨國公司來說，由于資本的規模效應，稅收優惠對他們來說沒有特別的吸引力。但對于數量眾多的在中國投資的中小企業來說，是一個不能忽視的原因，如果取消稅收優惠，將影響到這些企業的投資積極性，這部分外資可能就會轉向印度、越南等有稅收優惠的地區。

　　而據財政部測算，如果數年前兩法能夠合并，由此減少的財政收入不過200億～300億元。而現在如果實行所得稅并軌方案，由于稅基擴大，減少的財政收入將超過1500億元，甚至會達到2000億元。

　　改革延期的代價不止于此。兩稅法并行所給予外資的“超國民待遇”，已經在事實上日漸造成對內資企業的“逆向歧視”。而且這種逆向歧視的一個后果就是，導致內資企業的行為發生扭曲。

　　2006年，稅改必將繼續。然而，在改革過程中，部門利益、地方利益、集團利益……各種不同利益主體圍繞稅改所作的博弈，卻似乎注定了改革的艱難。

　　如何化解各種利益關系交錯糾纏的團，讓改革得以順利及時地進行，這無疑是一場嚴峻的考驗。掌舵駕船，智勇雙全者勝。

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