“重化工業(yè)布陣”劫∶破解中盤危局

　　本報見習記者 馬 娟 陳 中 谷重慶 黃 飛

　　北京報道

　　重化工“棋局”中的政府角色

　　主持人：近兩年來，關于中國是否可以繞過重化工業(yè)階段的討論在學界進行得如火如荼，但各地已經是“撇開爭論，埋頭苦干”了。面對各地紛紛上馬重化工項目，中國政府有沒有一個完整的關于發(fā)展重化工業(yè)的規(guī)劃？

　　陳耀：近幾年來，中國的重化工業(yè)發(fā)展速度非常快，重化工業(yè)已占到GDP70%以上。各地特別是沿海一帶，都把重化工業(yè)作為重點來發(fā)展，尤其是石油化工，沿海省份包括沿江一些省份，都把石化行業(yè)放在重要位置。比如在廣東省，未來五年要建五個石化基地，投資總額達1800多億石化總產值要達到7300億元，煉油能力到2010年要達到6500萬噸。

　　至于規(guī)劃，以省區(qū)為單位的都有規(guī)劃，但就全國范圍來講，我們并沒有看到具體的方案。但是中石油、中石化作為大型國有企業(yè)，國家一定是有一個全國布局的。

　　重化工業(yè)主要包括鋼鐵、汽車、機械、

　　各地方競相上馬重化工業(yè)項目，跟重化工業(yè)本身的特點有關系。重化工業(yè)產業(yè)關聯度高，延伸的產業(yè)鏈條長，能夠帶動整個經濟的發(fā)展，對GDP和稅收的貢獻最大。比如石化行業(yè)里的原油，加工一次后增值的比例是1：4，再往下游延伸生成消費品可增值10倍以上。石油、化工產業(yè)的拉動效應，大體上是1：50。

　　主持人：國內十幾個省市在爭取大型乙烯項目落戶自家，長江沿岸的各省市也想借著臨水優(yōu)勢爭取大型重化工項目。為了爭得項目，各地領導紛紛進京游說。那么，在產業(yè)布局中如何處理政府定位？中央政府、地方政府分別扮演什么角色？

　　宋國君：地方政府做出上重化工業(yè)項目的決策，要考慮很多因素，投入產出比是決策的關鍵，由于環(huán)境風險的外部性問題，實際決策者考慮不足或者不愿意考慮。國家只能從宏觀上來制定重化工業(yè)的布局，具體的工作還是由相關部門來做。所以要解決這個問題，主要的方向是要讓決策者把環(huán)境的風險成本納入決策中來考慮。

　　對于新的重化工業(yè)項目布局，政府要考慮到環(huán)境風險的成本，風險管理是比較高級的管理，現在重化工業(yè)規(guī)模很大，這既包括生產規(guī)模，也包括發(fā)生事故的規(guī)模，出現一次事故造成的損失也很大，要把這種成本考慮進去。目前中國的環(huán)境評價制度表面上已經很成熟了，但是在執(zhí)行方面還存在著很多問題。

　　陳耀：環(huán)境保護是政府不可推卸的責任，政府應當建立一個有效的制度保證環(huán)境和社會的安全。我國有制度規(guī)定了重化工業(yè)項目的環(huán)境影響測評，但在實際操作上仍然有一些問題，我最近參加了眾多石化項目組織的環(huán)評，就某一個項目來看，環(huán)境問題不大，但是如果把這個項目放到跨省界的地區(qū)來看，可能就會出現環(huán)境問題。

　　另外，單個項目排放可能是達標的，但是幾個項目的排放匯集在某一個流域，排量到了一定規(guī)模，對環(huán)境就會造成很大的威脅。比如，單個來說，湖北和江西的項目都是合格的，但是它們所產生的污染，都往長江里去排，就有一個累計性的問題。所以跨界問題需要上一級部門從宏觀上把握。

　　宋國君：這次事故應當分成兩個部分來考慮：生產事故本身和事故導致的污染。

　　這起事故比較嚴重，甚至造成了國際的影響，但不能因此就徹底否定中國目前的重化工業(yè)布局，因為重化工業(yè)布局涉及的因素很多，環(huán)保只是其中之一。

　　陳耀：從宏觀的層面上我同意他的意見。我國現在的重化工業(yè)大多布局在大江大河的流域，其合理性就在于重化工業(yè)需要大量淡水和便利的運輸條件。這次的事故跟目前的工業(yè)布局并沒有絕對的關系。但不等于我國的重化工業(yè)的布局沒有問題，這次的事故確實能夠引發(fā)我們的思考，可以對一些重化工企業(yè)布局起到警示的作用。

　　最近我在長三角地區(qū)調研，發(fā)現重化工業(yè)的布局密度過高，所帶來的環(huán)境和安全的隱患非常大，如果在這方面不能提高警惕，將來可能會造成災難性的后果。長三角地區(qū)出現過泄漏問題，運輸越頻繁，出現事故的概率也越頻繁。所以說重化工業(yè)布局不能過分集中，而且不能過于靠近居民區(qū)。

　　主持人：如何平衡市場和政府這“兩只手”在重化工業(yè)發(fā)展中的作用？

　　葉文虎：看得見的和看不見的手都很重要。雖然主流經濟學家認為市場可以使得資源達到最優(yōu)化的配置，但所謂市場可以優(yōu)化資源配置，是以利潤最大化為標準，而不是以社會、經濟和環(huán)境綜合協調程度為標準來衡量的。另外，市場使資源配置優(yōu)化，是需要有一個過程的，但這個過程，就往往意味著要付出成本，或代價。假如在這個過程中，政府不插手的話，那么過程將會相當漫長，代價將會極其高昂。從一個企業(yè)來說，他謀求最大經濟利益并不錯，但從宏觀上來說，如果所有的企業(yè)都只追求自己的經濟利益，那么環(huán)境污染和生態(tài)破壞的損失就只能由社會買單，這顯然是不公平的。

　　當所有企業(yè)都在追求自己的經濟利益的時候，無需付費的公共資源就會受到很大的壓力，這個壓力很可能超出了環(huán)境的承受力。所以，政府一定要進行宏觀調控，不能等出了事再去調控。

　　宋國君：需要考慮的因素很多，環(huán)境是其中之一。比如自然保護區(qū)內就不能建設工業(yè)項目。如果明知道地方環(huán)境承受不了過多的污染排放，但還是建了過多重化工企業(yè)，這就說明政府決策機制有問題。

　　孫佑海：地方和企業(yè)決策是否上某個項目，并不是說社會需要10億噸產能，而全國目前的生產量已經到了10億噸，我就決定不再上了。有些地方和企業(yè)認為,我們有著廉價的勞動力和資源優(yōu)勢，完全可以在別人的飯碗里搶出一塊肉來。

　　陳耀：究竟一個行業(yè)應該有多少企業(yè)來生產，市場需要多大？這個政府是把握不了的。

　　孫佑海：一個地方要上什么項目，政府的確可以發(fā)揮很大的作用。比如說選址，企業(yè)首先要把項目建議書報給政府發(fā)展計劃部門。如基本認可,接下來要研究規(guī)劃定點選址,征地供地,環(huán)境影響等等。這幾道關政府首先要把住。這幾道關過了以后還有供水、供電、交通等部門的供給能力。綜合考慮各方面因素后，政府才能最后決定是否上一個建設項目。有些大項目地方定不了,要上報中央政府。

　　宋國君：政府的直接投資是通過國有企業(yè)來投的，因為這是市場行為。環(huán)境是非常重要的因素，還包括資源、運輸的承載力問題。

　　陳耀：在計劃經濟時代，上什么項目都是國家批的，那時有一個明確的布局。投資是要政府來掌握的。而建立市場經濟體制以后，民營經濟有了一定的實力，也開始參與重化工業(yè)。像河北有一些民營的鋼廠，還有長三角、珠三角也有一些民營重化工。民營經濟進入重化工業(yè)以后，政府應該加強管理。不能只為了GDP，創(chuàng)造就業(yè)，還要保持一個好的環(huán)境和社會的安全，這是政府的責任。

　　宋國君：如果從防治污染的角度來講，我覺得考慮的問題足夠了。我國重化工業(yè)布局總體上來說是合理的。

　　主持人：很多重化工項目被安排到了三線。而三線的西部地區(qū)正是我國主要江河的上游地區(qū)，勢必威脅到下游的用水安全。那么這些歷史遺留問題該如何處理？

　　陳耀：歷史遺留就要講到三線了。三線問題是基于國防安全的原則。最典型的是三個字，"山、散、洞"，是三線企業(yè)布局的基本原則。所以當時布局考慮的不是經濟原則，現在拿經濟原則評價它，也沒有意義。現在三線布局也做了一些調整，盡可能把過去的布局適應經濟原則來考慮。

　　還有一個問題，現在有相當部分的重化工業(yè)企業(yè)仍然布局在城市中心區(qū)，雖然現在做了一個調整，但還沒有完成。因為企業(yè)搬遷涉及很多問題。這也是一個隱患。重慶的爆炸事件，促使政府下決心去調整。另外，隨著城市的發(fā)展，原來處于城市邊緣的化工企業(yè)可能慢慢又被城市人口包圍，過去是合理的布局，現在變得不合理了，這也存在安全隱患。

　　葉文虎：這是一個大的歷史遺留問題，需要長期的艱苦的處理。首鋼的搬遷已經在中央討論了十年，投資可能屆時高達上百億。這也是原來布下的點，經過幾十年的發(fā)展，不斷的擴張，變成了一個大工廠。今天能不能把這些廠全部都拆掉重新布置呢？我看根本不可能，也不必要。因為國家的財政受不了，民營資本也沒有這么大的力量，因此進行摧毀性的改造要十分審慎。

　　環(huán)保部門的“責權關”

　　主持人：重化工業(yè)對環(huán)境的污染有想象中那么嚴重嗎？

　　孫佑海：重化工并不完全等同于高污染。比如，鋼鐵廠把排放的廢氣加以利用，將之轉化為熱能發(fā)電，就是很好的出路；鋼鐵廠的廢渣用來做建材，在一些地方已經是供不應求。這就是循環(huán)經濟,它是解決環(huán)境污染問題的治本之策。現在的關鍵,要抓實的,要在關鍵環(huán)節(jié)上肯投入,要解決政策問題。所以首先要把重化工這個概念搞清楚，大家不要認為凡是重化工一律都是制造污染。

　　陳耀：重化工不等于就是污染。因為現在隨著新技術的進步，很多過去認為造成污染的一些環(huán)節(jié)、一些產品，現在基本上都大大的減少了。像火電廠，王永慶投資了福建漳州的一個火電廠，幾乎一點煙塵都看不到。但總體上與其他行業(yè)比，和輕工業(yè)比，重工業(yè)的污染相對大一些。

　　主持人：在新一輪重化工業(yè)發(fā)展的過程中，環(huán)保部門應該扮演一個什么樣的角色？

　　孫佑海：根據環(huán)境保護的法律法規(guī)，凡是上新的建設項目，環(huán)保部門都要組織進行環(huán)境影響評價，這是微觀層面的工作；現在環(huán)保部門還要介入到政府規(guī)劃，而這是宏觀層面的參與。現在這個制度已經建立起來了，但是還有一個如何實施的問題。現在大家都感覺到了,實施法律要比制定法律困難得多。

　　環(huán)保部門難以脫離體制的制約，雖然法律規(guī)定在建設項目的審批過程當中，環(huán)保部門可以行使“環(huán)評一票否決權”，但是環(huán)保部門是在當地政府的領導下開展工作，需要政府的支持才行。

　　宋國君：一票否決偶爾會出現在非常發(fā)達的地區(qū)。

　　孫佑海：你講的很正確。在經濟發(fā)達的地方，來投資的企業(yè)較多，環(huán)保部門可以通過環(huán)評對某些企業(yè)進行取舍，這時，“環(huán)評一票否決權”就會起作用。但對于經濟不發(fā)達的地方，可能來投資的企業(yè)是唯一的，當地政府沒有選擇的余地，那么環(huán)保部門的一票否決權就很難起作用了。

　　陳耀：中國的環(huán)境問題存在執(zhí)法不嚴的情況。環(huán)保管理機構是不是真正發(fā)揮了作用？在現在這個體制下能不能發(fā)揮作用？這個問題到了應該考慮的時候。 如果環(huán)保部門能夠建立垂直的由上到下獨立的管理體系，這個問題就可能得到解決。體制要理順，才能夠真正讓環(huán)保部門發(fā)揮作用。 現在環(huán)境問題已經到了非常突出的時候了，涉及到下一代的生存環(huán)境。

　　宋國君：從理論上，各級政府應當管理轄區(qū)內的環(huán)境問題，而中央政府要考慮流域的污染問題。我也不贊成讓所有地方環(huán)保機構都直接受國家環(huán)保局管理，這是不可行的，也做不到。國家環(huán)保總局可以在全國設立幾個分局，不是管省環(huán)保局，而是直接代表中央政府管理環(huán)境保護事務。

　　主持人：環(huán)保部門在職能劃分上有一些溝通不是很好的地方，在這個方面要不要借鑒一下國外的經驗呢？比如美國的田納西流域管理局(TVA)？

　　宋國君：部門之間信息不共享、交流不充分，這不是環(huán)保和水利兩家能夠解決的。只要是中央財政拿錢得到的數據和信息，要讓所有的人都能看到。國家應該做的是讓政府把政府掌握的信息向社會開放。

　　陳耀：信息公開還有一個尺度問題。有的信息可能會造成一定的社會不安。我也非常贊成信息公開，因為它有一個好處，有些事情處理是廣大民眾給你處理，那時解決問題就相對容易一些。

　　田納西流域管理局是由總統(tǒng)授權，協調灌溉、發(fā)電、航運等一系列工作，是一個綜合的流域管理部門。它類似于我國的“黃委會”“長委會”，但是我們沒有那樣綜合的權力。主要是一個跨省級的調水分配的管理機構。其實在某些方面是想解決省級之間流域所產生的問題，但是我國與國外還是有很大的差別的。

　　汪勁：我國的七大流域都有流域委員會，隸屬于水利部和環(huán)保總局。但是這些委員會都沒有實權，只能服從于各省規(guī)劃，無法像田納西流域管理局一樣進行統(tǒng)籌管理。處于河流上游的省份總是把處于下游的省份作為自己的排污場，只有對河流的上游地區(qū)給予一定的補償，才能保證下游河流的清潔。

　　實行環(huán)保的垂直管理要真正有權有責，環(huán)保部門應該要有權否定當地政府的決定。

　　問責制難題

　　主持人：國家環(huán)保總局局長解振華引咎辭職，吉林石化分公司黨委書記于力和雙苯廠領導均被免職，雖然高官的引咎辭職，給人一種有人承擔責任的印象，但對于這樣的重大事故，究竟誰應該來承擔責任，又應該承擔多大的責任呢？我國是否在這些方面有明確的法律和制度規(guī)定，來追究相關人員的責任？

　　宋國君：環(huán)境風險管理到目前為止未受重視。比如任何城市的大型污水處理廠，如果一天不運行，下面的河會怎么樣？這種事故很正常，但是沒有人直接負責。一旦事故發(fā)生，能天天撤環(huán)保局局長嗎？

　　陳耀：我覺得問責制不僅是針對雙苯廠這件事，還涉及了體制問題。做決策的人和擔責的人應該是一致的，只有解決了權責一致的問題才能使問責制產生應有的作用，才能真正讓人信服。

　　葉文虎：我覺得首先是政府反應太慢，國家環(huán)保總局領導應該承擔責任。發(fā)生了爆炸，造成了污染，最后變成了一個國際糾紛，這就是一個環(huán)境污染事故。發(fā)生這樣的事情，應急系統(tǒng)和對策應該馬上反應。我覺得應該環(huán)保總局有應急方案，因為中央要求過各個部委制定這樣的應急預案。

　　汪勁：除民事責任，法人犯罪也要承擔刑事責任，吉林分公司要承擔刑事責任，負責水污染環(huán)保部門的行為也可能構成環(huán)境監(jiān)管失職的犯罪。國務院正在進行的調查對于認定當事各方的責任很關鍵。不過，更為合理的做法是應該由司法部門獨立調查，如果獨立的司法部門不在第一時間介入，很可能就無法弄清真相。

　　主持人：雙苯廠應該是承擔不起這么大的損失，這種情況下，我們這個法律還沒有完善的情況下，怎么解決呢？

　　汪勁：從我國目前的法律上看，追究民事賠償責任完全沒有障礙，并在環(huán)境污染損害賠償訴訟中采用了舉證責任倒置這樣的方式。現在大規(guī)模訴訟發(fā)生的可能性非常大。應對這樣大規(guī)模的訴訟可資借鑒的是日本的經驗，上世紀五六十年代日本的環(huán)境問題曾引發(fā)大規(guī)模訴訟，當時日本有關的法律并不健全，但還是成功解決了這個問題。

　　為了兼顧效率和公平，可以由政府認定不需去法院的人身和財產損失的賠償條件，滿足條件的都要納入到被害救濟的范圍。另外一些零星的個體侵害，可以到法院去起訴。

　　孫佑海：關于松花江的污染治理問題將要列入國家國民經濟“

　　宋國君：關于損失多少？我們專門做了一個評估，但是這個評估算不太準，用很短的時間算出來的數不太準確，花時間長算出來的比較準確一些。如果涉及到跟俄羅斯的賠償，那就得是雙方面的了，要一點一點算了。

　　主持人：在面對這種重大事故的賠償制度上，給我們什么啟示？

　　孫佑海：據國家環(huán)保總局的說法,我國已經面臨著環(huán)境污染事故高發(fā)期.如何應對?我認為要未雨綢繆.首先，要研究建立環(huán)境公益訴訟制度，明確到底誰有權提出環(huán)境民事訴訟。現在民事訴訟法有一個規(guī)定，就是起訴者必須和污染案件有直接利害關系。這次受污染的有幾百萬人，有的受了污染，有的沒受污染，主體范圍不好確定，在這個情況下究竟誰有權起訴打這個官司不明確。在這種情況下，應該有一個主體有資格代表眾多的受害者在法院提起訴訟，不然,一旦所有的受害人都提起訴訟會把社會搞亂；要是一律不允許訴訟，就會引起公眾的不滿。

　　第二，建議對部分高污染、高風險企業(yè)建立環(huán)境責任保險制度。有些化工廠是屬于高污染、高風險企業(yè)，一旦發(fā)生事故，所造成的人身傷害、財產損失非常大，企業(yè)可能會因此關門，這會使受害者得不到賠償。因此，國家環(huán)境立法似應考慮建立環(huán)境責任保險制度，將巨額損失分散到眾多的投保人身上，這樣可以在一定程度上避免企業(yè)因環(huán)境賠償而影響自身和社會的正常運轉.賠償一定要及時，并且要對造成環(huán)境損害及時進行清除。所以我認為建立環(huán)境責任保險制度可以向社會提供安全的保障。

　　第三，還可以考慮建立國家的環(huán)境污染損害賠償基金制度，在責任人不確定時，可以先從賠償基金里拿出一部分錢給受害者,先行賠償，然后再向真正的污染者去追償。我國在海洋環(huán)境保護方面已經建立了船舶油污損害的保險制度，將船舶的保險金集中起來建立基金,發(fā)生事故后用基金的錢解決部分賠償問題。通過松花江污染事故,看來一方面要建立環(huán)境污染保險制度，同時要建立環(huán)境污染損害賠償基金。

　　第四,這次事故對環(huán)境的損害到底有多大？現在并沒有一個權威的機構，根據權威的規(guī)則來進行權威的評估。因此,國家適時制定環(huán)境污染損害賠償法,將上述程序和實體問題有針對性的加以解決,是十分必要和迫切的。

　　(本報實習記者盛潔參與論壇整理)

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