中國財經報：財政廳長話財政 如何走活地方困局

　　遼寧省財政廳廳長 邴志剛

　　中國改革開放走過了27個年頭，由此帶來了經濟快速發展，財政日益壯大。但是，在國家經濟實力不斷增強的大背景下，縣鄉財政困難問題十分突出。我們應當以科學、清醒的態度和高度的歷史責任感，努力尋求解決縣鄉財政困難的根本出路。

　　縣鄉財政是國家財政體系的重要組成部分，也是建立穩固、平衡、強大的國家財政的基礎。我國現有2000多個縣、4.6萬多個鄉鎮，縣鄉財政一般預算收入占全國地方一般預算收入的1/3，財政一般預算支出占40%，縣鄉財政運行對整個國家財政具有舉足輕重的影響。縣鄉集聚了9億多人口，占全國總人口的70%，這決定了縣鄉基層政權在推動經濟發展、促進社會穩定和進步方面擔負重要使命。因此，解決縣鄉財政困難是加強黨的執政能力建設的基本保障，意義重大而深遠、任務艱巨而緊迫。

　　著力扶持縣域經濟發展、做大財政“

　　積極支持民營經濟發展，構建以民營經濟為主體的縣域經濟發展新格局。支持民營企業采取收購、兼并、控股、租賃等多種形式參與國有、集體企業改制；進一步放寬民營資本投資領域，鼓勵民間資本進入經營性基礎設施和公益性事業領域；只要民營企業依法經營，照章納稅，保障職工合法權益，有利于安置就業，符合國家產業政策和安全生產標準，在財政貼息、信用擔保、稅收等財政政策方面，都要一視同仁，給予扶持。

　　大力培植龍頭企業，推進農業產業化。落實扶持農業發展的財政投入政策，采取貼息、補助、稅收等財政手段，繼續推進農業和農村經濟結構調整，大力推進農業產業化經營。增加對農業、農村基礎設施的投入，改善農業發展環境，提高農民生產經營的組織化程度，搞活農產品流通。

　　著力發展第二產業，走新型工業化道路。以農產品加工業、資源加工業、為城市企業配套、勞動密集型工業和特色優勢工業作為縣域工業的主攻方向和扶持重點。引導生產要素向重點骨干企業集中，圍繞重點骨干企業，推動資產重組，鼓勵開放，引進外資和先進的管理方式，將骨干企業做大做強，帶動縣域工業發展。

　　以產業聚集為重點，推進農村城鎮化。要增加對小城鎮建設的投入，以產業支撐城鎮建設，堅持城鎮建設、市場建設、工業園區建設相結合，引導、鼓勵各類企業向縣城和重點中心鎮集中，引導農村人口向城鎮有序流動和集聚，擴大農村勞動力向二、三產業轉移的空間。運用市場手段經營城鎮，建立多元化的城鎮建設投融資機制，加速城鎮化進程。

　　完善縣鄉財政體制，調整各級政府之間的財權和事權格局，賦予縣鄉必要的財權

　　明確各級政府的支出責任，做到財權與事權相統一。要理順各級政府間的財政分配關系，使每一級政府所擁有的財權與事權相對稱、支出與責任相統一。加大中央、省、市政府在義務教育等方面的事權責任和財力承擔份額，使縣鄉級政府只承擔本級財力所能履行的職責。

　　完善縣鄉財政體制，創造縣鄉財政解困的體制環境。應將解決縣鄉財政困難問題納入國家財政發展規劃之中，予以統籌安排。本著“多予少取、放水養魚”的原則，多把財力留給基層，給縣鄉“休養生息”的機會。在財政體制設計上，要支持縣鄉財政緩解困難，適當降低中央和省、市對縣鄉共享稅種的分享比例，或者采取對縣鄉實行共享稅種增量返還的政策，幫助縣鄉走出困境。同時，完善地方稅體系，增加縣鄉政府固定稅收來源。減少專項上解和專項配套，切實為縣鄉財政解困減負。中央、省、市要清理和取消對縣鄉在財政體制之外的各種專項上解。切實考慮縣鄉財政承受能力，減少中央專項資金的縣鄉配套。對縣鄉政府欠國家的內債，要區別性質，實行分類減、免、緩的辦法，減輕縣鄉財政壓力。

　　建立“保運轉、重激勵”的轉移支付制度，有效解決財權與事權失衡的狀況，逐步縮小地區間公共服務水平的差距

　　中央、省、市應加大對縣鄉的轉移支付力度，并保持轉移支付規模的相對穩定。轉移支付要體現以下基本原則：一是保工資、保運轉的原則。科學核定各縣鄉標準財政收入和標準財政支出規模，對財力存在缺口的縣鄉實行基本需求保障政策，即通過中央、省、市財政的轉移支付，保證縣鄉工資發放和政權正常運轉。二是獎勤罰懶的原則。在轉移支付相關系數和權重指標的設計上引入激勵和約束機制，對經濟發展和稅收增長快的縣鄉，適當加大轉移支付系數，對經濟發展和稅收增長緩慢的縣鄉，適當調減轉移支付系數。三是激勵改革的原則。轉移支付辦法的確定要體現激勵機關事業單位精簡機構、控編減員、促進教育布局調整等。對改革力度大、效果明顯的縣鄉，適當加大轉移支付規模；對改革進展緩慢、改革效果不明顯的縣鄉，適度減少轉移支付規模。

　　堅持開源與節流并舉，推進依法

　　一是完善理財法制環境。適時調整和完善相關的財政法律、法規體系，保證縣鄉政府在集中和分配財力以及實施財政管理過程中有法可依，推進

　　二是依法編制和執行預算，增強預算約束力。縣鄉收入要按照工資性支出月需求額進入工資專戶，不得動用專戶資金用于其他方面的支出；預算編制公用經費要足額安排，嚴禁執法機關罰款與自身經費掛鉤；從嚴審核執行中預算追加，規范追加支出申請、審核、報批程序，對特殊原因必須追加的預算，要按規定的程序辦理；建立理財過錯責任追究制度，加強對縣鄉財政監督；強化財力管理，嚴禁不顧財力可能，舉債掛賬搞“形象工程”。

　　三是深化預算制度改革，整合政府財力資源。要實行綜合預算、零基預算等預算編制方法，加快推進部門預算、采購預算，試編債務預算等預算編制改革。在縣鄉實行財政性資金統管，推進村會計委托代理制。整合非稅收入、政府經營性和非經營性資產、政府債權、政府資源性資產等，解決財力資源分散問題，集中財力保障縣鄉基本支出需求。

　　四是加強機構和人員編制管理，壓縮財政供養范圍。嚴格控制新增機構、編制和財政供養人員；加快事業單位機構改革步伐，將有條件的事業單位推向市場；要清理縣鄉財政供養人員，努力降低行政成本。

　　五是加強政府債務管理，化解債務風險。要全面清理債權和債務，明確性質，界定責任，分類處置。對舊債要逐年消化，嚴格控制新債，除與人民群眾生活密切相關的供水、供電和教育事業外，一律不得超越財力可能舉債搞建設。要按照市管縣、縣管鄉的行政管理體制，對縣鄉政府債務管理實行下管一級，凡是政府舉債的項目都要經過上一級政府和財政部門批準。要建立債務消化監督和報告制度，上級財政要對下級政府債務進行監控，并作為財政工作考核的一項重要內容。

　　解決縣鄉財政困難是一項復雜的系統工程，需要采取切實有效的政策與措施，加快制度、體制和機制創新；需要中央、省、市的大力幫助；需要縣鄉自身努力；也需要社會各界的關心、理解和支持。只要堅持標本兼治，多管齊下，綜合治理，持之以恒，就一定能走活解決縣鄉財政困難這盤棋。

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