實行集體土地國有化 實現土地使用權配置市場化

　　作者：山東省萊蕪市萊城區國土資源局 黃濤

　　隨著我國社會主義市場經濟體制的逐步確立，我國的經濟活力進一步釋放，對于建立一個公開公正、流通靈活的土地市場的要求也越來越強烈。從1997年中央11號文到1999年新《土地管理法》的實施，再到2004年11月國務院28號文又發出《關于深化改革嚴格土地管理的決定》，我國的土地管理一直呈嚴管嚴打態勢，但是違法圈占土地、非法交易行為仍然屢

禁不絕，大案要案仍然一次次令我們坐立不安。在工作實踐中，我們認為，之所以出現這些問題，主要原因是我國兩種土地所有制形式與市場經濟發展要求不相適應造成的，只有將集體土地所有權與國有土地所有權予以歸并，才是解決問題的根本出路。

　　一、兩種土地所有制形式是土地市場混亂的主要原因

　　根據我國《憲法》和《土地管理法》，我國的土地所有權分國家所有制和集體所有制兩種形式。在使用上，隨著我國經濟體制改革的日益深化，我國的建設用地使用權逐漸由“無償、無限期、無流動”的方式向“有償、有限期、有流動”的方式轉變。特別是實行經營性用地招拍掛政策以后，有效地發揮了集約利用土地，優化配置土地資源，顯化土地資產價值的作用。為土地需求者在公開公平的市場中競爭發展創造了有利條件。土地資源的市場化配置已成為社會主義市場經濟體制發展的一個重要組成部分。

　　但是，根據法律，在市場中流轉、增值的只是國有土地，集體經濟組織所占有的大量建設用地，卻難以流轉。低廉的成本、巨大的增值效應，吸引著土地需求者，使大量集體土地被非法占用、非法流轉，國家土地收益大量流失。市場經濟這股無形的力量總是在按照自己的規律發展，集體土地使用上的“三無”制度，已經不能適應土地市場發展的需要。

　　為了規范集體土地入市，有些地方出臺了集體建設用地流轉辦法，允許存量集體建設用地在一定條件下進行轉讓。國務院2004年11月發布的28號文件也明確提出，允許集體建設用地合法流轉，或者可以將土地使用權入股。這無疑是進一步放寬了集體經濟組織對土地的經營權和處置權。不過由于利益的驅動，必然會刺激集體經濟組織進一步圈占土地，轉變為合法建設用地后再進入流轉程序。這樣一來，就會形成國有土地和集體土地爭奪市場的局面，既不利于維護良好的管理秩序也不利于政府統一配置土地資源，建立政府高度壟斷的“一個口子進，一個池子蓄，一個口子出”的管理模式，也就成了一句空話。

　　因此，必須改革集體土地所有權管理制度，以適應社會主義市場經濟體制逐步發展完善的要求。

　　二、實行集體土地國有化的條件已經具備

　　為了從制度上理順所有權關系，徹底根治混亂的土地市場，將集體土地所有權歸并為國有土地所有權，無論從我國社會主義公有制發展的歷史需要來看，還是從當今社會經濟發展的要求來看，不僅是客觀現實的需要，而且條件也已經具備。

　　1、集體土地國有化是社會主義公有制發展的需要。從中華人民共和國成立到現在，我國土地所有制形式的變革大致經歷了兩個階段。一是1949年新中國成立至1951年的土地改革運動。這一時期主要是建立土地的國家所有制和農民私有制。國家所有制，主要是指在城市或者城市郊區對原國民黨政府機關、大資本家和大官僚的土地予以接收、沒收或收購，土地歸國家所有；農民私有制主要是通過廢除封建地主階級的土地所有制，將土地分配給農民，由農民個人所有。二是1952年至1958年的農業合作化時期，為了將落后的、有限的土地資源和生產資料加以整合，充分發揮農民積極性，將農民個人所有的土地逐漸收歸生產隊集體所有或村集體所有。在這兩個階段，我國先后頒布了《中華人民共和國土地改革法》、《農業生產合作社示范章程》、《農村人民公社工作條例》等一系列法律法規，為順利實現土地制度變革創造了有利條件。從此，形成了我國土地公有制下的全民所有和集體所有兩種形式，并一直延續至今。

　　綜觀兩次變革，土地所有制形式的確立，是與當時落后的生產力發展發展水平密不可分的，是國家意志的體現。隨著社會主義初級階段國民經濟的發展壯大，農業現代化、產業化時代已經來臨，這必然要求進一步強化土地公有制的地位和作用，突破生產隊所有或村民委員會所有的限制，將集體土地科學合理地歸并為國有土地，由國家將土地資源在全民所有制的層面上進行優化配置。

　　有人認為，為了保護耕地，防止土地被進一步圈占，應進一步強化集體經濟組織的權利，從法律上賦予集體經濟組織獨立的土地財產權。這樣，雖然對防止濫占土地有一定的積極意義，但是，其消極影響也是明顯的。首先，集體經濟組織并不完善，有的沒有常設機構，也沒有固定的管理人員，不能正常履行其土地所有者的權利；其次，根據預測，我國的城市化水平今年將達到40%以上，在城市化水平較高的地方，原集體經濟組織的成員至少已有很大部分不再是農民了，現有集體經濟組織成員也有相當部分不再靠種地吃飯，其農民身份已經發生了變化。在此情況下，集體經濟組織有可能成為少數人謀取利益的工具，與國家利益產生沖突。只有逐步將集體土地納入國有化軌道，才符合我國社會主義公有制由低級階段向更高級階段發展的趨勢。

　　2、集體土地所有權實質上已被限制為一種集體經濟組織長期無償使用的國有性質的土地使用權。土地所有權是獨立的財產權，土地所有權人對所有的土地應當具有獨立占有、使用、收益、處分的權利。根據《中華人民共和國土地管理法》規定，國家所有土地的所有權由國務院代表國家行使，具體實踐上，是由國務院和各級人民政府來實現的。但是，對集體土地所有權卻作了各種限制。首先，農用地轉用、建設用地占用集體土地的審批權都在國務院和縣級以上人民政府，即使是本集體經濟組織使用自己所有的土地搞建設，也要由縣級以上人民政府審批。這些都屬于土地的處分權，但是，卻由政府所有。其次，處分土地所有權的收益權也不屬于集體經濟組織。從征用土地的法律程序上來看，集體經濟組織無權轉讓自己的土地，確需轉讓的，必須先由國家征收，變為國家所有的土地以后，由政府組織出讓，所得的收益，全部歸國家所有。從以上兩點可以看出，征用和使用集體土地的審批權、出讓權和出讓所有權的收益權都屬于國家所有。所謂的集體土地所有權只剩下長期的無償的使用和部分收益的權利。國家征收集體土地時所支付的補償費，實際上只是收購集體土地的長期無償使用權和部分收益權的價格。因此，所謂的“集體土地所有權”充其量是一種不完整的所有權，實質上是一種被限制為有集體經濟組織長期無償使用的國有性質的土地使用權。

　　3、實行集體土地國有化是較快推進城市化進程和消滅城鄉差別的需要。隨著國民經濟逐步發展壯大，我國城市化已有了很大提高，由解放初期的10.6%提高到2000年的36.09%，2004年將達到40%以上。集體土地國有化無疑將會為城市化進程的加快提供有力的支持。

　　另外，隨著城市化水平的不斷提升和城鄉經濟的共發展，廣大農村已經出現了許許多多不種地的農民和比普通工人還要富裕的農民，一旦在戶籍制度改革上取消農業人口和非農業人口的分類，農民和工人將僅僅是一種職業的代號，身份、地位的差別將不復存在。集體經濟組織也將進一步產生分化，被個體企業、種植大戶、經濟聯合體等新的經濟體取代。農民靠土地保障生存的手段，將逐漸被農村養老和就業保障體系取代。在這種情況下，集體土地所有權不僅是一個虛無的名詞，甚至成了土地流轉的障礙。統一收歸國家所有，由政府支配土地資源，才能為我國經濟的持續快速發展，為城市化進程較快推進創造必要條件。

　　4、兩種所有權的歸并是深化社會主義市場經濟體制改革的需要。土地的國家所有制和集體所有制，是適應我國合作化生產時期的二元制經濟(全民所有制經濟和集體所有制經濟)需要產生的，在計劃經濟體制下，土地資源完全由政府按計劃分配，無論是集體土地還是國有土地均無償、無限期、無流動地使用。這在當時比較落后的生產力狀態下，是具有積極意義的。但是，經過二十多年的改革開放，我國的經濟制度已經發展成為以公有制經濟為主體多種經濟成分共同繁榮發展的社會主義特色的市場經濟體制。土地是重要的生產資料，其良好的市場流動性是多元制經濟活躍發展的要求。因此，應當適時地摘掉集體土地的緊箍咒，將集體土地歸并為國有土地，一起納入土地市場。

　　三、健全法制，實現土地使用權配置市場化

　　首先，完善相關法律制度，取消集體土地所有權這一概念，將原集體所有的土地歸并為國有土地，其中，原集體土地中的農用地、未利用地統一由村民委員會管理，按原用途支配，仍然可以無償無限期使用。國家只是從用途上對建設用地、農用地和未利用地分別實施管理。

　　其次，在統一的所有權制度下，將土地使用權分離出來，制定一套建設用地使用權管理辦法，將建設用地使用權全部納入市場。

　　集體建設用地歸并為國有土地后，應當按標準繳納地租。但是，要將農村土地有償使用費的絕大部分返還給原村民委員會、鄉鎮政府，用于建立農村村民生活、養老、保險和衛生保健體系建設，改善農村村民生活環境和

　　將集體土地歸并為國有土地進行管理，能夠促使低效利用的閑置的集體建設用地主動退出，進行合理流轉，順利化解村莊搬遷改造、舊城改造以及建設項目盲目擴占集體土地等難題。只有實現兩種土地所有權的歸并，才能將土地所有權與使用權完全分離，把土地使用權全部納入市場，充分顯化土地資產價值，建立公開、公平的土地使用權競爭機制，實現土地使用權配置市場化。

　　綜上所述，隨著我國市場經濟體制改革的逐步深化，兩種土地所有制形式在社會經濟發展中逐漸顯露出了弊端，實行集體土地國有化，實現土地使用權配置市場化，是中國特色的社會主義市場經濟發展的客觀選擇。

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