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余南平/文
煤患！應該是2005年一個令人揪心的名詞，對于它的出現，社會學家們可以尋找到涵義十分豐富的解釋，它可以是數千條生命的人生價值被歧視，它可以是中國煤礦勞動條件惡劣的一種罪過性縮寫，它還可以是中國社會官商勾結制度結構的寫照……而我們面對的是一起又一起礦難發生，一個又一個責任當事人事后被緝捕，盡管我們不知道，
也不可能知道那些礦難事后賠償的真實履行。
但是我們清楚，僅在2004年，以公開統計數據看，全國全年煤礦企業發生各類傷亡事故3853起，死亡6009人，而進入2005年連續幾起特大礦難事故的發生，不僅使礦難事故本身成為引人關注的重大公共事件，同時以何種有效的手段抑制礦難的頻發，包括由礦難引發出的煤患，也已經成為一個急待研究的理論與實踐課題。而在有效根治，或者說在最大限度上降低人為因素導致的礦難上，除了我們目前加強生產安全監督的巡查，以嚴厲的行政手段實行“礦難高官問責制度”，并以“官員退股”作為出擊點，切斷官商勾結，同時以切實有效的辦法加強礦山安全生產培訓之外，一個極富爭議的解決辦法正在浮出水面，那就是以產權改革，包括資源費改革，作為重點突破口，借產權改革帶來的積極效應，來有效地降低不必要的礦難發生，并消除煤患。而假如我們將產權作為一項最重要的制度基礎保障看，問題的關鍵是，在這場煤礦產權改革中，我們究竟需要什么樣的產權思路？
首先，我們以山西正在試點改革的理論探索與經驗來看。由于礦山安全事故的頻發，占全國開采總量1/4的煤炭大省山西，正在總結臨汾去年改革的試點經驗，既轉變承包權為私有產權，借此來激勵礦主對于安全生產的投入，變短期經營行為為長期經營行為。對于改革設計者的良苦用心，不難理解的是，目前，在所有礦難事故中，帶有承包權性質的“私人煤礦”事故發生總量占全部事故發生額的2/3，而其資源回采率僅在10%左右，大量的低效開采不僅大大浪費了我們短缺的資源，開采過程的環境破壞也加大了環境保護與治理成本。因此，以“有恒產者有恒心”的改革思路，以產權的基本特質——排它性來保障產權者、所有者穩定地進行持續安全投入，借此來保護資源，減少事故發生。
對于這樣的產權改革思路，盡管看似可以解決目前存在棘手的煤礦問題，但就會引發的問題爭論而言，那就是改革設計者必須清楚而有理論依據地回答：我們應該如何理解并落實我國《憲法》第九條規定：“礦藏、水流、森林、草原……都屬國家所有，即全民所有”？另外，盡管我國《礦產資源法》已經確定的“國家實行探礦權、采礦權有償取得制度”(筆者以為這個制度的確立排除其歷史原因看，其在立法思想上有極大的不科學性，甚至是打了憲法的擦邊球)，究竟在法理上，這個所謂的“有償的支付”是指對于礦權的開采過程的“勞動加工”所得？還是對于礦產資源全部價值所得？必須注意到的基本法理事實是，由于礦藏是一種特殊的所有權，不同于土地，由于它的絕對不可再生性，在實現承包權的經營過程中，所有物同步滅失，而其所有物的市場價值在不斷地變動。因此，礦藏私有化最大問題是，在理論上，它必須嚴肅地面對我國《憲法》的基本原則與價值認同。而就改革現實設計而言，其理論設計的最大挑戰是：礦藏資源如何定價？另外，礦藏儲量是否清晰確定？同樣影響國有礦礦藏產權的價值，而即使在這些問題上，我們能夠設計出足夠的理論技術手段(如設計采礦權交易所，并設計標準期貨合約進行采礦權交易)，以保證國有礦藏價值出售的合理(當然我們非常清楚，經濟學與金融學的知識，在這方面事實上幾乎沒有任何價值)，而其伴生的另一個難題是監管成本是否會膨脹？我們必須考慮，在今天中國的法治環境下，安全生產、探明儲量等涉及經濟利益問題上，明顯存在著“監管被俘獲”的現實性。
其次，如果我們確信，既然礦藏開采權在私有化問題上，既存在著理論爭論空間，同時在現實出售國有采礦權的技術路徑設計與監管成本擴大上，還存在著相當的不可預測性，那么同樣是產權改革，為什么在經濟制度的設計上，不能采用礦藏資源國有經營原則呢？而就支持礦藏資源國有經營的簡單理由來看，以人為礦難事故比較而言，有統計收據清楚地表明，國有大礦，近幾年來惡性事故發生率明顯低于私人產權礦與私人承包礦，這不僅依賴國有礦長達幾十年的安全生產傳統，最重要的是，在這些國有礦的工人身上，我們依然可以看到在今天已經彌足珍貴的“主人翁精神”。以山西大同煤業集團為典型代表，其百萬噸采煤死亡率已經低于美國、加拿大等先進國家，而由于機采率和安全技術水平保持在國際先進水平，在大大降低人為礦難事故的同時，其煤炭回采率可以達到70%，是私人小煤礦平均值的7倍，而這樣國有煤礦不僅不存在任何的所謂市場效率問題(過去的煤炭行業全行業虧損，如果在今天再進行比較研究的話，我們發現行業虧損與所有制沒有任何相關性，完全是中國經濟行業周期與中國能源戰略問題)，而且最重要的是，由于國有產權與經營權清晰，既不存在礦藏資源的定價，同時由于國有企業改革帶來的制度變化，已經可以使這樣的國有企業有著明確、清晰和綜合化的責任人考核指標，這樣的考核完全可以在激勵制度與經營者市場化選擇下，進行管理制度創新，在委托-代理關系的制度設計上，實現國有礦產資源的市場價值和安全生產。而假如這種制度構建在表面上的好處僅僅是處理了國有產權的全民性與有效地降低了行政監管成本，那么，另外一個內在的最核心的價值則是，我們必須認識到，作為一個需要和平崛起的大國，同時又是一個人均礦藏資源非常貧瘠的大國，能源戰略安全不僅關系到中國經濟的持續健康增長，而其最根本之處還影響著中國的國家戰略安全，而就非傳統安全的重要性而言，煤炭在我國能源供應結構中占70%比重，屬于自給性能源，因此，將最重要的戰略資源國有化經營，將是國家戰略安全與能源戰略可規劃、可控制的最基本保障(盡管它還可能帶來令人討厭的壟斷經營)，它不僅符合國家利益，同時還最大程度上符合了全民所有的基本利益。
綜上所述，簡單比較兩種因產權制度變革而產生經濟制度設計，我們非常清楚地認識到，就中國的國情與現狀而言，對于解決煤患的最有效的辦法而言，既不是所謂的產權私有化，不是無限制地加大行政監管成本，對成千上萬座煤礦進行防不勝防的行政監察，甚至也不是簡單地提高礦產資源稅和改革采礦權費所能干脆、徹底解決的。制度經濟學的基本原理清楚地告訴我們，僅有產權制度，而沒有配套的法律制度與行政管理來廉潔地、低成本地和無差異地維護產權，那么產權也無效；其次，擁有法律制度，沒有法治環境，制度不僅無效，同時增加腐敗可能。因此，治理礦難，的確需要從產權著手，但方向應該是清晰的，是堅定不移的國有礦藏國有經營的原則，這不僅是制度設計比較最優的結果，同時這種制度設計在今天，還能最大程度地滿足國家的戰略安全下的能源戰略安全。
(作者為華東師大國際發展研究院研究員）
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