疾病、健康權與政府責任

　　本報記者 劉波 北京報道

　　12月1日，第18個世界艾滋病日。聯合國艾滋病規劃署已經確定，今年世界艾滋病日的宣傳主題將是“遏制艾滋、履行承諾”(Stop AIDS，Keep the Promise)。當艾滋病問題已經成為普遍性的社會問題的時候，政府和公民之間如何在其防治方面進行互動成為重要的話題。

　　立法加速度

　　中國對艾滋病防治的立法也出現新進展。衛生部副部長王隴德10月27日表示，中國年底將出臺《艾滋病防治條例》，同時還將于 “世界艾滋病日”前后通報最新的中國艾滋病流行狀況報告。

　　該條例將中國艾滋病防治的“四免一關懷”政策以法規的形式確定下來，保護艾滋病病毒感染者和病人的合法權益。條例還將包括對防“艾”不力的政府官員追究責任、對造成疫情蔓延的責任人追究刑事責任的條款。

　　《艾滋病防治條例》的內容目前依然保密，但始終參與立法的清華大學公共管理學院社會政策研究所執行所長李楯表示，立法的信息公開非常重要。

　　在艾滋病防治上，中國的政策經歷了四個階段。第一階段基于艾滋病是資本主義國家腐朽生活方式造成的認識，試圖筑起一道新的長城，拒艾滋病于國門之外。第二階段在云南發現嚴重的感染問題后，實行嚴厲的禁娼禁毒。第三階段是在賣血導致嚴重艾滋病感染后，加強賣血的法律管制和制定血站規則。直到最后才提出“四免一關懷”。

　　現行的“四免一關懷”政策，即對農民和城鎮經濟困難人群中的艾滋病患者實行免費抗病毒治療；在艾滋病流行的重點地區實施免費、匿名血液檢測；對艾滋病患者的孤兒實行免費上學；對艾滋病綜合防治示范區的孕婦實施免費艾滋病咨詢、篩查和抗病毒藥物治療；將生活困難的艾滋病患者納入政府救助范圍。

　　“這條路走了20年，此間艾滋病的報告病例從100多人提高到十多萬人，估計數是幾十萬到百萬。如果‘以人為本’、構建和諧社會的理念和‘四免一關懷’的具體政策能早些提出，中國的艾滋病狀況就不會是這個樣子。”李楯說。

　　當AIDS不僅僅是疾病

　　李楯強調，必須區分作為疾病的艾滋病和作為社會問題的艾滋病，后者決不是靠醫生就能解決的。如果當前改革面臨的體制性障礙和結構性障礙問題解決不了，是解決不了艾滋病的。

　　他指出，在包括艾滋病等一系列問題的決策和立法上，應當只有一個中心的指導理念，但現在卻有兩個，一個是計劃經濟年代、改革開放前形成的已成定勢的思維方式和行為規則，一個是改革開放之后新確立的理念和新接受的國際社會主流的共通規則。艾滋病傳入中國的時間剛好和中國改革開放耦合。但因為中國是從傳統體制中走來的，所以對國際上通行的基本理念上仍然存在著半信半疑的態度，同時又傾向于盲目模仿別國。這就導致在艾滋病的認知、解釋和回應上都存在一些問題。

　　在認知上，中國艾滋病的流行勢態存在著許多非常獨特的地方，也是容易引起誤解的地方：在世界上——尤其是發展中國家——大部分的感染者是來自性傳播，而中國性傳播的比例很低；在中國有世界少見的、即使在最貧窮國家也沒有的大量賣血感染的艾滋病。但是，艾滋病對中國的經濟影響決不會像對撒哈拉以南非洲國家的那么大，造成國民生產總值下降20%-30%。因為我們城鄉分治的格局造成感染者，主要是賣血者和吸毒者對國民生產總值貢獻甚低，消耗公共產品很少。由于中國存在大量的勞動力過剩，也不會出現非洲國家勞動力短缺的困境。

　　而給目前的艾滋病抑制造成重大困難的，就是國際通行的行為干預在中國效果有限。美沙酮替代、潔凈針具、百分之百安全套，這些來自國外的經驗，在中國的推行遇到了一定的阻滯。李楯認為，主要原因是沒有一個對應政府的市民社會，因而無法像國外那樣讓非政府組織在艾滋病防治中發揮重大作用。

　　因此，在中國的艾滋病防治中，就出現了一面“無法復制”，一面“大量復制”的尷尬局面。中國的非政府組織有部分依靠來自國外的捐助，模仿國外非政府組織的做法對患者行為進行干預。但由于中國對非政府組織的管理方式和相關政策規定，這種做法是沒有復制功能的，效果非常有限。而在另一方面，在一部分性工作者和毒品使用者的艾滋病患者得到幫助的同時，由于城鄉分治的基本社會結構沒有改變，有大量的新的性工作者和毒品使用者在被復制出來。

　　“現在防治艾滋病的非政府組織都無法在和國家的政策取向相矛盾的情況下開展工作。它們必須做到接近邊緣人群，和他們做朋友，才能實行行為干預，但這和國家規定的禁娼禁毒是矛盾的。”李楯說，只有在大面積推行的情況下，行為干預才能見效。但因為和國家法律存在沖突，現在的行為干預做法只能在試驗區內推行，因而效果非常有限。

　　健康權與政府責任

　　據中國的官方數據顯示，截至2005年8月底，全國累計報告艾滋病病毒感染者132545例，其中艾滋病病人30158例，累計死亡7643例。目前中國官方對艾滋病問題列出了很多原因，如未能有效遏制、宣傳不夠、疫情檢測不夠落實、干預普及不夠、法制法規不健全、防治力量薄弱、一些地區認識不夠等，但是，李楯認為，這些原因都是枝節，而沒有觸及根本。

　　“最根本的是計劃經濟遺產給我們留下的結構性障礙和問題，因此需要改變思路，不是面對一個病。不是頭痛醫頭，腳痛醫腳，而是要在艾滋病防治中引入健康權概念。”李楯說。

　　健康權是聯合國《經濟、社會和文化權利公約》第12條所規定的基本權利之一，中國政府在1997年簽署該公約，在2001年經全國人大常委會批準。李楯認為，健康權的基本含義就是政府對公民健康負有積極責任。

　　他認為，如果不規定國家對公民的積極健康義務，“四免一關懷”就會成為一個引起尷尬的規定。

　　“是艾滋病成為社會問題，還是社會問題導致艾滋病的流行，這是一個重要的問題，”李楯說，“現在要解決艾滋病問題，最基本的幾點要做到，信息公開、公眾參與、官員問責。”

　　在政府責任方面，由于中國存在著很多因為醫院輸血導致的艾滋病，李楯認為政府應設立責任制度。如果再次發生醫院的血源性傳播，對于涉及事件、對此直接負有責任的醫生，取消職業醫師資格，將醫院整頓通報，同時罷免政府衛生行政部門的主管官員。他舉例說，上世紀80年代初發生在法國的“污血案”(1999年9日，法國共和國司法法庭首次開庭，就1984-1985年，由于政府失職，使用帶有艾滋病病毒的血漿，致使3846名血友病患者和其他受血者感染上艾滋病毒，近300人已直接因之死亡一案，審判當時的3名政府成員：前總理法比尤斯、前社會事務部長迪富瓦夫人和前衛生國務秘書埃爾韋，罪名是“非故意殺人罪”或“非故意傷人罪”)就導致衛生部長下臺，就是西方實行嚴格的政府責任的例子。

　　據李楯透露，宣傳教育將可能成為新的《艾滋病防治法》的一個重點部分。但李楯認為行政法規不是技術性細則，過于細致的規定，如規定宣傳次數、公益廣告數量、見報宣傳文章數量等，都沒有必要。

　　而李楯所認為的立法重點和關鍵是政府的責任，以及政府部門間的制衡機制，尤其是協調機制。目前的艾滋病協調機構無法協調20多個被涉及的不同部委的活動，即使是衛生部自己也無法實現全面的協調。“所以我們需要的是一個整體性的政府。”李楯說。

　　·鏈接·

　　艾滋病防治法(或艾滋病防治條例)

　　(專家建議稿·草稿)其中關于政府責任的條款

　　第三十三條 政府及相關機關(委員會成員)

　　政府的各職能部門及相關機關應在政府的防治艾滋病工作委員會或者是防治艾滋病工作會議的協調下，相互配合，共同或者各自承擔責任。

　　政府制定發展戰略、中長期發展規劃、經濟、社會發展五年計劃、年度工作計劃，及各項改革方案和法規、法律案，以及預測、預警時，均應將艾滋病的流行勢態作為影響人的生存質量，影響發展和改革的因素、將艾滋病防治工作作為政府整體工作的組成部分予以考慮。政府應對不同領域的體制改革、法律的制定和制度建設，以及規劃、計劃的制定和實施，予以協調、銜接、衡平，并在評價區域發展、考核官員政績時，將艾滋病防治作為考評其整體工作的一個組成部分予以考量。政府的發展和改革委員會和政府的辦公廳(辦公室)、政府法制機構及政府的(政策)研究機構在這方面負有責任。

　　政府應保證艾滋病防治所須的資金，并監督這些資金的使用。政府的財政管理部門和審計部門在這方面負有責任。

　　政府在設立和改革社會保障制度時，應使其符合艾滋病防治的需要。政府的勞動和社會保障管理部門在這方面負有責任。

　　政府應支持有利于艾滋病防治科學研究和專門人才培養，政府的科技、教育行政管理部門在這方面負有責任。

　　政府應支持艾滋病防治方面的公眾參與，設立專項資金支持公眾的參與。政府的民政部門和工會、共青團、婦聯，及紅十字會、慈善總會、青年志愿者協會，以及政府的衛生行政管理部門在這方面負有責任。

　　政府應支持艾滋病防治的宣傳教育，使國有的傳媒持續地開展艾滋病防治宣傳教育，黨的宣傳部門和政府的文化行政管理部門、廣播電視管理部門、網絡管理部門和新聞出版管理部門在這方面負有責任。

　　政府應對生活困難的感染者、病人及其家屬，以及病人遺屬，特別是其中的老人、孤兒予以救濟。政府的民政部門及農業管理部門、民族事務管理部門和教育行政管理部門在這方面負有責任。

　　政府在社區建設和社區重構方面，應考慮艾滋病防治工作的需要。政府的民政部門、衛生行政管理部門在這方面負有責任。

　　政府應該通過教育減少毒品使用者的數量或者是減少毒品使用者的增加量。黨的宣傳部門、工會、青年團、婦聯和政府的教育行政管理部門在這方面負有責任。

　　政府應促進在艾滋病防治方面的國際合作。積極促成國際組織和外國政府援助、貸款項目協議的訂立和落實。政府的商業行政管理部門、衛生行政管理部門、民政管理部門在這方面負有責任。

　　政府應加強對艾滋病防治藥品、用品的研制、生產、流通和市場運營，以及進出口和技術貿易的管理，使之向著有利于艾滋病防治工作的方向發展，政府的商業行政管理機關、工商行政管理機構、知識產權管理機構、質量監督檢驗檢疫機構在這方面負有責任。

　　政府應銜接禁毒、禁娼和艾滋病防治工作。政府的公安機關、司法行政機關和衛生行政管理機關在這方面負有責任。

　　政府應積極地對待非營利的非政府組織為減少危害而對特定人群的行為干預。政府的公安行政管理機關和衛生行政管理機關在這方面負有責任。

　　政府應積極地推進艾滋病防治的宣傳教育工作。黨的宣傳部門和政府的文化行政管理機關、廣播電影電視行政管理機構、新聞出版管理機構，以及政府的旅游管理機構和政府的鐵道管理機關、交通行政管理機關、民用航空管理機構在這方面負有責任。

　　在前述各款中，單位未能盡責的，予以通報批評；有嚴重過失或者給公民或政府造成損失的，負有直接責任的官員和該部門的負有領導責任的官員給予行政處分。

　　第三十四條 政務公開

　　政府應公開政府所掌握的與艾滋病防治相關的信息，以及政府在艾滋病防治方面的決策事項、依據和結果，但依照法律屬于國家秘密、商業機密和個人隱私的除外。

　　對公開的政府信息，公眾有權查閱。負責公開政府信息的機關應當為公眾查閱政府信息提供便利條件。

　　政府未能做到政務公開的，人民代表大會應要求政府做到政務公開；公民或者是其他社會組織也可以向法院提起行政訴訟，要求政府做到政務公開。

　　更多精彩評論，更多傳媒視點，更多傳媒人風采，盡在新浪財經新評談欄目，歡迎訪問新浪財經新評談欄目。