最高檢行賄黑名單制度距離廉潔準入證還有多遠

　　見習記者 謝 丁

　　北京報道

　　最高人民檢察院終于正式推出了醞釀已久的“行賄黑名單”制度。但與一年前在五省市的試點不同，這次是全國范圍內的統一部署；也不再局限于建設市場領域，還將涉及金融

、教育、醫藥衛生系統和政府采購部門。

　　按照11月1日發布的《關于開展行賄犯罪檔案查詢工作的管理規定(暫行)》(以下簡稱《暫行規定》)，最高人民檢察院要求各省級檢察機關將在2005年底前建成全國聯網的行賄犯罪檔案查詢系統，并將于2006年1月1日正式對外受理查詢。

　　依最高檢的預期，這一“意在反腐”的舉措“找到了運用法律和經濟手段防范職務犯罪特別是賄賂犯罪的辦法”。不過，“雖然《暫行規定》把試點以來面臨的許多問題都解決了，但不能說就沒有新問題的產生”。最高檢職務犯罪預防廳一位官員對記者說。

　　系統聯網之困

　　當得知查詢系統即將在年底全國聯網時，袁亦農舒了一口氣。

　　作為重慶市人民檢察院職務犯罪預防處的副處長，袁幾乎全程參與了這一由最高檢職務犯罪預防廳牽頭的行賄犯罪檔案查詢系統的開發過程。

　　從去年4月開始，最高人民檢察院聯合建設部、交通部、水利部等三部門試行“在工程建設領域開展行賄犯罪檔案查詢”制度。試行范圍僅限于江蘇、浙江、重慶、四川和廣西等五個省�熓小⒆灾螀^�牎�

　　這項于去年4月啟動的試點工作，讓袁亦農幾乎馬不停蹄地來往于京渝兩地。如今，她的努力似乎已經得到了某種正式意義上的承認。由她負責建立的重慶市行賄犯罪檔案查詢系統，被有關上級部門和專家公認為是五個試點中最出色的一個——已經實現全市范圍內聯網查詢。

　　相比之下，直到此次最高檢對試點工作進行全面總結的時候，一些省份的邊遠區縣檢察院，還在等待他們的查詢系統單機版。

　　但即便如此，袁亦農依然沒有辦法解決重慶市所面臨的困境——無法異地查詢。“自試點以來，我們唯一查詢到的一家外地單位，是來自攀枝花的一家企業，還是因為它的行賄行為發生地在重慶。”

　　這個困境在其他省市似乎體現得更為徹底，因為他們連自己省內的網絡系統都還沒有完善。一位地方檢察院的工作人員告訴記者，一些試點省市的查詢系統，甚至簡單到僅僅是一個Excel或者Word文檔。

　　后果似乎很明顯，一些曾經行賄的個人或單位即便被某地區的“黑名單”登記在冊，卻并不會影響他們在其它地區繼續承包工程的資格。

　　“在全國范圍內來看，他們可以更換任何地方，保持自己的‘免疫力’。”清華大學廉政研究中心副主任任建民對記者說。

　　事實上，試點以來，各方最大的質疑正是這種困境。而袁亦農認為，唯一的解決辦法，就是必須全國聯網。

　　不過，袁亦農依然有另外的擔憂。如果只是按目前通知所說的在全國檢察系統內部實現聯網，也許并不能達到這個系統最初設計時的目的。“原以為可以一網打盡，但我發現還是有漏網之魚。”

　　所謂“漏網之魚”，是指那些既不是國企也不是知名民企的小企業。他們一旦發現自己上了“行賄黑名單”，就更換企業名稱，或者變更公司法定代表人。“還是那伙人，只不過重起爐灶改頭換面而已，很容易就避開了這個系統。重慶就出現過類似的情況。”

　　有部分省市正在嘗試將檢察系統與政府機關行政部門聯網。袁亦農說：“如果能和工商局聯網，這樣企業的變更或許我們就能知道了。”

　　查詢范圍之爭

　　一位地方檢察院的工作人員回憶，自試點一年以來，每次開會，“黑名單范圍”總是成為大家爭論的熱點。

　　在最高檢于去年聯合三部委發布的《在工程建設領域開展行賄犯罪檔案查詢試點工作的通知》中，明確規定：“行賄犯罪檔案查詢系統錄入的行賄犯罪案件，只限于法院依法作出生效判決、裁定，認定構成犯罪的行賄案件。”

　　通知一出，地方大嘩。當試點五省市的人前往北京領受試點任務時，大家不約而同的向最高檢提出了同一個建議——擴大“黑名單”范圍。原因很簡單，被法院認定構成行賄罪的案件，實在太少了。

　　地方檢察院的理由是，如果只為幾十個甚至十幾個個案件而建立查詢系統，成本太高。而最高檢考慮的則是要避免法律上的麻煩。

　　據了解，試點五省市幾乎是用默契的方式，在自己的省市悄悄擴大了“黑名單”范圍。袁亦農說，“某些省份的擴大范圍很廣，甚至把檢察院立案后又撤訴的，也輸入到查詢系統。”

　　“既然是在試點，應該可以允許地方做一些超越規范的嘗試。”最高檢研究室一位官員表示。

　　但在最新公布的《暫行規定》中，最高檢重申了這一范圍限定，將查詢范圍嚴格限定在1997年以來，法院生效裁判認定構成犯罪，發生在建設、金融、醫藥衛生和政府采購部門的個人行賄犯罪、單位行賄犯罪、向單位行賄犯罪、介紹賄賂犯罪等案件。

　　按此標準，就意味著重慶市目前提供對外查詢的案件有三十幾個。而在試點過程中，它對外接受查詢的數目是400多個。巨大的數字差額只有一個原因，就是那些并沒有被法院認定構成犯罪的行賄行為，將不再對外查詢。

　　任建民認為，只要有證據證明個人或者單位有行賄行為，都應該納入“黑名單”當中。

　　記者在致電最高檢預防廳副廳長陳正云時，他確信，在即將到來的全國聯網查詢系統中，絕不可能再出現以前擴大范圍的情況。

　　據記者了解，這次向全國推廣的全國行賄犯罪檔案查詢計算機管理系統中，有兩個數據庫，一個是構成犯罪的，另一個則是不夠成犯罪的行賄行為。記者得知，后一個數據庫，將作為研究資料，并不對外開放。

　　“黑名單”與反腐作用之辨

　　《暫行規定》中另一個引起關注的焦點是，最高檢將“行賄黑名單”的領域，從建設工程領域擴展到金融、教育、衛生系統以及政府采購部門。

　　根據去年中紀委的一份反腐民意調查，建設工程領域名列五大腐敗領域之首，而教育、衛生系統都位列前五。

　　而在金融領域，自年初銀監會開展案件專項治理工作以來，目前已有5個省市分行行長紛紛落馬。銀監會主席劉明康說，銀行案件中職務犯罪占80%。

　　學者和官員這次站在了一起，他們確信，上述領域都是腐敗行為的高發區。幾乎沒有理由不把范圍擴展到上述領域，

　　一位重慶市檢察院的工作人員告訴記者，試點前后短短一年時間，目前還看不出它在反腐敗方面的明顯效果。

　　據記者得到的數據顯示，截至今年6月，重慶市行賄犯罪檔案查詢系統共錄入案件數783件，其中，工程建設領域的行賄案件413件。全市檢察機關已為各地重點工程進行行賄記錄查詢42次，查詢投標單位718個。

　　但這些數據也無法將“行賄黑名單”和腐敗案件的多寡聯系起來，袁亦農說，查詢系統對反腐敗絕對有效果，因為已經有一些單位高度關注此事，不愿因一人犯罪而砸了單位的飯碗。

　　一個奇怪的現象是，據媒體報道，在一些較早啟用“行賄黑名單”的地方，5年間7次行賄政府官員的某單位居然還可以在某建筑工程招標中勝出。

　　有學者分析說，導致上述現象的原因是“行賄黑名單”未能成為一個通用的信用認證系統，許多政府部門對這個名單根本沒有積極性。

　　自愿，免費，沒有強制性，成為檢察機關這個查詢系統的特點之一。袁亦農表示，許多政府部門如果在進行招投標時，不來查詢，檢察機關也是毫無辦法的。“不過，也有一些區縣，由當地的紀委、監察部門下文必須查詢，但那是極少數。”她說。

　　當“行賄黑名單”的可行性都受到考驗的時候，反腐效應自然更無從談起。任建民認為，應該給予一定的強制性，并統一全國的“廉潔準入規定”。他建議，可以由檢察系統推出一份指導性意見，避免各地標準不一。

　　他所謂的“廉潔準入規定”，目前全國各省正在紛紛出臺。以差不多同時推出的廣州和重慶“建筑市場廉政準入規定”比較，二者除了都要取消投票資格之外，廣州還要降低其資質等級。

　　在最高檢預防廳副廳長陳正云看來，檢察機關是司法機關，不是行政機關，不能參與、干預對查詢有行賄犯罪記錄的個人或單位的實體處理，“我們只負責提供查詢”。

　　在重慶，當建委、交委、水利局邀請檢察院聯合發布《重慶市建設市場準入廉潔管理暫行規定》時，重慶市檢察院回絕說，我們不能既當運動員，又當裁判員。

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