郭勵弘

　　1994年實施的《預算法》，明確了“地方政府不得發行地方政府債券”原則，于是十年來不斷出現打破既有法律限制、確立地方發債權的呼聲。

　　但問題的實質不在于地方政府有沒有發債權，而在于地方政府是否能成為獨立行使財產權的主體。發行地方債券絕非僅是單純的金融問題或預算問題，只有在中央政府和地方政府之間“建立歸屬清晰、權責明確、保護嚴格、流轉順暢的現代產權制度”，才有希望使地方債券成功走出禁區。

　　“中央統一所有”剝奪地方產權

　　地方不得發行債券這一法律限制，是地方政府現有法律地位決定的。1994年開始實施中央與地方的分稅制，法律對此的解釋是：分稅制是“在劃分中央與地方事權的基礎上，確定中央與地方財政支出范圍”的一種財政管理體制。即地方政府對稅收擁有的只是一定的管理權和使用權，而非獨立的財產權。這是目前我國中央與地方責權劃分的一個特點，即只從管理角度談分工，不觸及任何財產權確立。因而地方政府能把地稅收入用于預算支出，但不可能公開以地稅為擔保發行地方政府債券。

　　不僅是稅收，對政府其他資產也都強調中央政府統一所有。1999年的十五屆四中全會《中共中央關于國有企業改革和發展若干重大問題的決定》中規定：“要按照國家所有、分級管理、授權經營、分工監督原則，逐步建立國有資產管理、監督、營運體系和機制，建立健全嚴格的責任制度。國務院代表國家統一行使國有資產所有權，中央和地方政府分級管理國有資產……”。在這種體制下，地方政府只是分公司性質，沒有獨立法人地位，當然不得發行債券。

　　政府的產權制度之所以這樣安排，起源于長期以來我們是以所有制理念掩蓋所有權權屬，由此導致“國有”概念混亂。傳統的計劃經濟一直是從所有制即生產關系角度詮釋“國有”，“國有”就是全民所有，全民所有只能由國務院來代表，因此必須中央統一所有，地方分級管理。

　　市場經濟國家都是從所有權即產權關系角度認識“國有”，“國有”就是政府所有，而且是中央政府所有。在任何國家，沒有人把州、縣、郡、市等地方政府資產叫作“國有資產”；在任何國家，政府的全部資產都是由各級政府分級所有。

　　在各國債券市場運作中，把政府債券分為“國家債券”和“地方債券”兩類。國家債券是中央政府發行的債券；地方債券是州、市、鎮等地方政府發行的債券，美國稱為“市政債券”，日本稱為“地方債券”，英國稱為“地方當局債券”。而在我國“統一所有”體制下，既然地方政府經辦的企業依然是“國有企業”，那么地方政府若發行債券，也只能是“國有債券”。

　　從“統一所有”走向“分級所有”

　　十六大報告和十六屆二中全會關于“分級建立出資人代表機構”的論述，拉開了國有資產管理體制深層次改革的序幕，其精髓是從“統一所有”走向“分級所有”，從而使“國有經濟”的產權基礎和體制框架與市場經濟接軌。如果這一改革能深入進行，必然趨勢就是以“一級政府、一級產權、一級信用”為原則，建立“國有經濟”的總體架構和內部關系，并健全有關制度。

　　首先，每級政府都應有清晰的產權及產權收益，包括非經營性政府資產、經營性資產中的政府股權、稅費收入、上級政府財政轉移支付、土地批租收入等。產權在不同級政府間可交易，但不可平調。

　　其次，每級政府都有自己的債務，既包括直接債務也包括或有債務，既包括顯性債務也包括隱性債務。債務規模、債務風險、償債能力、償債觀念等構成每級政府的信用記錄。地方政府由于信用等級不同，有些可以擴張信用，有些必須先收縮債務。建立起以“一級政府、一級產權、一級信用”為基調的“國有”經濟體制框架，是深化改革的一個大動作，唯此才能搭建起發行地方債券的制度平臺。此外，它將產生如下影響:

　　一是形成基于責權利統一的中央和地方的利益格局。

　　中央和地方的經濟關系，長期在“收與放”之間搖擺，主要原因是把資本、產權、企業等非行政因素，都納入行政性分權或集權范圍。分級所有體制將固化各級政府利益格局，不允許互相侵占所有者權益。

　　二是形成針對資本所有者的信用評價體系。

　　中國經濟運行中嚴重的信用缺失，起源于政府和政府資本不講信用。在分級所有產權框架下，必須把每級政府作為一級資本所有者，進行總體資信評價。

　　三是形成獎優罰劣、區別對待的宏觀管理體系。

　　在分級所有體制下，由于利益格局已固化，中央應以地方政府(含資本)利益的增損作為宏觀調控主要著力點，以地方資本所有者信用等級作為宏觀調控依據，實施區別化管理。根據信用獎優罰劣，將使政府信用步入良性循環軌道。

　　當然要想在債券市場、進而在整個金融市場建立起以資信管理為核心的約束機制，關鍵在于中央政府自身必須有資信觀念。如中央也用各種隱形化辦法掩飾國債真正規模，那就不必期望地方政府會有市場經濟的信用意識。

　　本文僅以債券與產權的關系，闡述了“一級政府、一級產權、一級信用”的制度框架。如把眼光擴展到政府事權，更完整的制度框架是按照“一級政權、一級事權、一級財權、一級稅基、一級預算、一級產權、一級舉債權”原則，完善以分稅制為基礎的分級財政體制。

　　發行地方債券的必要性

　　在中央與地方的產權關系達到“歸屬清晰、權責明確”后，才有可能認真考慮地方舉債問題。從需求角度看，發行地方債券有必要性。

　　首先為提高債務透明度。分類債務許多是由地方政府實際承擔的，但并未證券化。發行地方債券的首要目的，是使地方政府所有直接負債實現債券化，盤清各級政府債務家底，對財政風險有較接近實際的總體把握，減少整個國民經濟運行的不穩定因素。至于進一步擴大地方政府融資能力的各種考慮，只能放到最后。

　　其次是為理清中央與地方的財政赤字。據相關分析，許多地方政府特別是中西部地方政府，長期存在赤字和借債，但在地方財政匯總上并無反映(《預算法》規定地方財政必須收支平衡，不得有赤字)，由“中央代地方發行”的國債來填平；而中央又認為這些國債屬地方債務，也未計入中央赤字。結果是每年約有300～600億規模的赤字消失了，導致財政赤字被低估。

　　允許地方發行債券后，這些赤字將很快浮出水面，有利于正確判斷財政風險。從根本上說政府預算的會計制度，應從傳統的收付實現制走向與市場經濟接轉的權責發生制。

　　最后是為強化地方政府融資能力。地方債券的發行目的固然可以是所有合法的政府開支，但一般來說都用于當地開發項目、基礎設施建設。所有關于地方債券的呼吁，都已從各方面闡述了這一必要性。

　　地方政府一直在變相舉債

　　目前階段社會資金這一關鍵要素配置，仍以政府為主進行，而且配置方向是向政府公司、政府項目高度傾斜。

　　在這種大力度的政府配置資金基礎上，地方政府仍有間接或變相舉債的余地。因此發行地方債券的一個重要出發點，就是要把那些事實上存在、比較隱蔽和不規范的地方債從幕后請到前臺，增強地方債的透明度和規范性，促使其健康發展。

　　第一，以固定投資回報率方式對外舉債。

　　在較早時期的城市基礎設施特許權授予中，有相當數量的項目是以合同形式，保證外商獲得某一固定的投資回報率，這樣就把回報率的預期值變成由政府保證的固定值，實際上就是債券。之所以出現這種情況，主因是一些地方政府并不想通過制度建設確立特許權經營機制，只是把投資回報率作為變相對外舉債的一條途徑、一種掩護。以特許權經營形式引進外資，性質與“三資企業”相同，不進國家外債規模，不影響國家債信，比較容易脫離外匯監管視線，便于地方政府操作。

　　這些項目一般都提供15% 甚至更高的固定回報率。需知貸款的利息是在所得稅前列支，只有本金在所得稅后償還，而投資回報則全部在所得稅后支付，所以投資回報率要按所得稅率放大才相當于利率水平。如果所得稅率為33% ，那么15%的投資回報率大體相當于20% 的貸款利率，是難以兌付的。因此這些項目有著大致相同的三步曲：第一步，地方政府為了城市建設、引進外資這兩大業績，不計成本不計后果，不管原國家計委“不得承諾固定投資回報率”的三令五申，毅然決然與外商簽訂實為高息債券的特許權經營合同；第二步，項目投產幾年后，政府“忽然發現”吃虧太大，于是要求重訂合同，或者干脆直接撕毀合同；第三步，2002年國務院辦公廳43號文《關于妥善處理現有保證外方投資固定回報項目有關問題的通知》下發后，一些地方政府尚方寶劍在手，不管是否“妥善”，先“處理”再說，以喪失政府誠信為代價賴債。

　　與其變相發行利率為20%的國際債券，使得非常規方式大行其道，何如以低一半的利率直接在國內發行地方政府債券。

　　第二，老一代信托投資公司壞賬累累。

　　“除了販毒什么都做，什么也沒有做好。”這是一位信托業人士對20年信托業的概括。信托機構在高峰時期有上千家，大部份是地方政府的債務融資渠道，其中包括作為地方政府“對外融資窗口”的約200個國際信托投資公司。這些機構在地方政府的操作或行政壓力下，普遍存在資產質量差、支付困難、破產危機等問題，歷經五次大整頓留下一大批壞賬，最后僅有57家逃離被清洗命運。

　　規模高居中國第二的廣國投是個典型，1999年1月宣布破產時債權人只能收回債權面值的17%左右，約有39億美元債務為外債。在中央宣布“誰的孩子誰抱”的新政策之后，為解決廣國投遺留債務，先是向中央借了300億元，最后是把東深水庫出售給香港。

　　形式上的信托投資，實質上的政府舉債，這就是老一代信托投資公司的真實寫照。

　　第三，新一代信托投資公司和一些商業銀行助推變相債務。

　　2002年6月頒布的《信托投資公司資金信托管理暫行辦法》，一方面為減少普通老百姓的風險，規定每個信托產品“接受委托人的資金信托合同不得超過200份”；另一方面為減少道德風險，規定“不得通過報刊、電視、廣播和其他公共媒體進行營銷宣傳�！钡�是從隨后推出的“上海外環隧道”等一系列項目資金信托來看，都明顯違反這兩條規定，實際上演化為地方政府的變相債券。

　　從2002年開始，民生銀行、浦發銀行等以“委托貸款”名義，在杭州、上海、南京、寧波等地為地方城建集團等國有企業籌資上項目，有大量居民踴躍“委托”。主要原因就在于這些企業和項目的背后，是地方政府所代表的國家信用，但一旦到期不能兌付，勢必引發風潮，影響社會穩定。

　　違規擔保，也是地方政府借“信托”之名行負債之實的一種手法。據有關統計資料，2005年第一季度信托公司發行產品的預期年收益率顯著上升，主要原因就是“信托公司把目光更多地集中到投資回報高和有政府擔保、財政支持的領域”。

　　種種狀況都說明，在各類金融機構都以政府資本為主的情況下，信托、委托和地方債券之間，沒有不可逾越的鴻溝。與其堵，不如疏。對于信用較好的地方政府來說，直接融資的資金成本(包括籌集費和占用費)有可能比間接融資的成本更低，無疑有很強的生命力。以“委托貸款”為例，利率4% ，比銀行存款利率1.98% 高一倍，因而能吸引委托人積極購買；而對于發行人來說，支付銀行1% 的中間服務費后，實際成本仍與銀行貸款利率5% 持平。

　　第四，銀行向地方政府大規模發放稅收擔保貸款。

　　一段時間以來，開發銀行以“大力拓展國家信用”為名，以省為貸款對象，動輒形成數百億元的“打捆項目”貸款，要求地方政府為貸款擔保，實質是要求全省擔保。地方政府也非常樂于以各種變通方式提供擔保，但這些操作嚴格來說都屬于違規。

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