周其仁：同地同價同權(quán)

　　周其仁 作者：北大中國經(jīng)濟(jì)研究中心教授

　　郵箱：zhouqiren2005@yahoo.com.cn

　　上周本專欄介紹農(nóng)地直接入市的不同路線(見本報2005年7月18日41版)。文稿剛剛發(fā)出，就看到《廣東省集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法(草案)》的正式發(fā)布。我個人的感覺，

好比“時來風(fēng)送騰王閣”，應(yīng)該為文點(diǎn)評一下。

　　這個《管理辦法》，由廣東省人民政府以“政府令”的形式發(fā)布。聽法律專家講過的，這是合乎法律規(guī)格的安排。誠然，還是比不上由全國人大、國務(wù)院和中央政府部門、以及省人大發(fā)布的法律文件的規(guī)格，但絕不是內(nèi)部紅頭文件，而是正式的法律法規(guī)。這就帶來我的第一點(diǎn)評論：農(nóng)地直接入市在我國合法地登堂入室，意義重大。

　　早就在實(shí)踐中存在的農(nóng)地直接入市，為什么由省級政府發(fā)布了一個地方性法規(guī)加以承認(rèn)和規(guī)范，意義就特別重大呢？我的回答是，合法的產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓可以大幅度降低交易費(fèi)用。

　　是的，農(nóng)地轉(zhuǎn)用通常不是“斷賣(outright sell)”，可以一次性銀貨兩訖。作為永久性資產(chǎn)，土地的形形色色轉(zhuǎn)讓再轉(zhuǎn)讓，中外歷史上由來已久。更何況，當(dāng)今的中國法律禁止土地買賣——基于所有權(quán)換手的交易是也�，F(xiàn)存法律允許的，是轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)。問題來了：禁所有權(quán)買賣而允使用權(quán)轉(zhuǎn)讓，一切土地的轉(zhuǎn)用交易必定要持續(xù)很長時期。要是沒有可靠的法律保障，今天讓出的土地使用權(quán)，幾十年后拿回來，中間要發(fā)生多少說不清楚的麻煩！沒有法律明確的轉(zhuǎn)讓權(quán)，交易費(fèi)用會高得使許多轉(zhuǎn)讓根本不能發(fā)生。

　　可是，要誕生一部明文保障農(nóng)地轉(zhuǎn)讓權(quán)利的法律，就是難、難、難�；仡櫼幌掳�產(chǎn)到戶，在上世紀(jì)80年代前期就在全國農(nóng)村普及，可是差不多要拖到二十年后，中國才有了一部《農(nóng)地承包經(jīng)營法》。農(nóng)地轉(zhuǎn)為非農(nóng)之用呢？更難了——珠三角一帶農(nóng)民把土地租給外人辦廠，至少也應(yīng)該有二十年的歷史，可是要到今年才有一部正式承認(rèn)集體建設(shè)用地具有轉(zhuǎn)讓權(quán)的地方性法規(guī)。千萬別告訴我，這是什么立法謹(jǐn)慎的結(jié)果——為什么許多保障權(quán)力部門的法規(guī)，立起來那么快？

　　我以為，這就是廣東省這部《管理辦法》的難能可貴之處。

　　畢竟是一個人口和經(jīng)濟(jì)大省，畢竟是改革開放的先行區(qū)域，因而對全國有相當(dāng)?shù)挠绊懥�，畢竟是省人民政府隆重而�?quán)威的“政府令”。這就夠了：從這部管理辦法實(shí)施之日起，我們這個至今農(nóng)民占人口多數(shù)的國家，有一個地方的農(nóng)地可以合法地進(jìn)入市場轉(zhuǎn)讓了。重要的是，從此打破了“非經(jīng)政府征地，任何農(nóng)地不得合法轉(zhuǎn)為非農(nóng)用途”的傳統(tǒng)，代之以一個征地制與農(nóng)地直接入市制并存的新時期。

　　《南方日報》報道這則消息時提到，“作為‘農(nóng)民資產(chǎn)’的農(nóng)村集體土地，將和國有土地一樣，按‘同地、同價、同權(quán)’的原則，納入統(tǒng)一的土地市場”。好了，這也提供了閱讀這份法律文件的一條中心線索，可以讓我們了解廣東省率先通過這部農(nóng)地直接入市法規(guī)的主要特點(diǎn)。

　　從大處著眼，“同地、同權(quán)”做到了。我們知道，從1987年開始，我國國有土地的使用權(quán)開始可以合法出讓、出租、轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)租和抵押�，F(xiàn)在有了廣東的這部法規(guī)，從2005年10月1日開始，廣東全省的農(nóng)村集體建設(shè)用地的使用權(quán)可以合法流轉(zhuǎn)，“包括集體建設(shè)用地使用權(quán)出讓、出租、轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)租和抵押”。

　　這點(diǎn)很重要，因?yàn)榧热晦r(nóng)地可以直接入市出讓、出租、轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)租和抵押，政府征地的范圍和規(guī)模就可以大大縮小，工業(yè)化、城市化過程中的大部分農(nóng)地轉(zhuǎn)用需求，可以通過市場來滿足，再也無須把政府夾在其中、左右為難。

　　除了出讓和出租，廣東省這次頒布的辦法還正式承認(rèn)了農(nóng)村集體以土地出資的權(quán)利。請看這個條款：“以集體建設(shè)用地使用權(quán)作價入股(出資)的，與他人合作、聯(lián)營等形式共同興辦企業(yè)的，視同集體建設(shè)用地使用權(quán)出讓�！边@點(diǎn)很妙。因?yàn)樗�謂“出讓”，指的是土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)手，看起來沒有觸犯“買賣土地”的禁忌。但是，“以土地出資”就截然不同了——“資”者，股本也，那可是永久性的轉(zhuǎn)手。本來完整的土地所有權(quán)，當(dāng)然應(yīng)該包括斷賣權(quán)在內(nèi)。只是由于陳陳相因的莫名恐懼，才非要在所有權(quán)-使用權(quán)之間來回玩文字游戲。沒有想到廣東的立法者如此舉重若輕，一句“視同出讓”就解決了問題。

　　出讓、出租與出資合法并存，對市場有莫大的好處。幾年來討論農(nóng)地直接入市，一個支持的觀點(diǎn)是，只收年度性的土地租金，可以免去一次性支付巨額土地出讓金的壓力，從而降低投資門檻。我一直認(rèn)為這個論點(diǎn)似是而非，因?yàn)楣�業(yè)化城市化的土地利用要面對的風(fēng)險多種多樣，只限年租制、不準(zhǔn)其他，一定有一些市場需求不能滿足，而人為限定的合約模式可能增加履約的困難。其中道理，以后找機(jī)會向讀者解釋。這里要指出，在法律上允許農(nóng)地出讓、出租和出資并存，其余交給交易各方自由選擇，是一個懂得市場需要的制度安排。

　　出讓的農(nóng)地可抵押，這點(diǎn)也重要。國土的抵押功能，在金融上的意義已經(jīng)被許多人理解。農(nóng)地也可以合法抵押，對農(nóng)村金融——當(dāng)前城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的一個嚴(yán)重薄弱的環(huán)節(jié)——的實(shí)際意義更為重大。不過，以我在安徽蕪湖看過的情況，單有政府法規(guī)不夠，還需要金融機(jī)構(gòu)的配合。這方面，國有金融單位大概沒有太大的指望，只能從央行領(lǐng)導(dǎo)人最近欲說還休的民間金融那邊做文章。

　　真的全方位做到“同地、同權(quán)”了嗎？還是沒有。請看第5條：“通過出讓、出租方式取得的集體建設(shè)用地不得用于商品房地產(chǎn)開發(fā)建設(shè)和住宅建設(shè)”。這算什么道理？總不見得農(nóng)地上蓋建的商品房，真就住不得城里人吧。不知如此怪招，怎么就放進(jìn)了這部可能青史留名的地方法規(guī)。我知道的是，放進(jìn)了這條，“同地、同權(quán)”立碼就打了折扣。既然沒有完全同權(quán)，“同價”——同樣的收益權(quán)——就談不到了。說過的,限制一幅土地最高的市場收益機(jī)會，與拿走一部分土地?zé)o異。

　　好在還是草案，可以根據(jù)實(shí)踐的要求再行修訂。更好在是一個地方性的法規(guī)，可能刺激其他地方產(chǎn)出更合乎“同地、同價、同權(quán)”的農(nóng)地直接入市法案。

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