土地審批新權(quán)勢

　　-本報記者 姜洪橋 北京報道

　　從這個月起，開發(fā)商們可都要留神了，房地產(chǎn)業(yè)又多了一個“婆婆”！這個“婆婆”可是非同小可，因為從此以后任何建設(shè)項目從立項申報的第一時刻起都要聽取她的意見。她，就是不久前剛進(jìn)行過垂直管理改革的國土資源管理部門。北京國土局新近公布的消息稱，北京很快將采用土地預(yù)審制度。一位國土資源局長宣稱:“國土資源管理部門要理直氣壯地

對不合法、不合理的用地申請行使否決權(quán)。

　　國土資源管理部門歷來是隔三差五的土地整頓風(fēng)暴中心，恰恰是因為在多年的建設(shè)項目審批程序中，并不在真正意義上存在土地規(guī)劃審批這一環(huán)節(jié)，國土資源管理系統(tǒng)只能以集中整頓、收拾殘局的面貌出現(xiàn)。在此之前，所謂的規(guī)劃審批權(quán)更大程度上歸口于各地方政府的規(guī)劃局。

　　規(guī)劃局和國土資源局，一個隸屬地方，一個由中央垂直管理；一個掌握著各自城市的城市規(guī)劃并服務(wù)于各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展，一個掌握著全國土地總體規(guī)劃，要實行全世界最嚴(yán)格的土地管理制度，誰在前臺，誰在幕后，誰優(yōu)先審批，誰緊隨其后，其深刻含義不言自明。

　　然而，土地預(yù)審制度果然能一勞永逸地解決多年來國土資源系統(tǒng)和規(guī)劃局系統(tǒng)，城市規(guī)劃和土地規(guī)劃之間的交叉和矛盾嗎？

　　走向前臺

　　本月初，北京市國土局稱，《北京市國有建設(shè)用地供應(yīng)管理辦法》配套文件即將出臺。預(yù)計很快會形成正式文件下發(fā)，最早公布時間有望在7月上旬。這些配套文件中重要的一項就是土地預(yù)審制度。該制度要求開發(fā)商在申報立項時要向市土地行政主管部門提出用地預(yù)審申請，市土地行政主管部門將依法對建設(shè)項目用地進(jìn)行審查并提出意見。同時，開發(fā)商在做項目的可行性研究論證時也要注意主管部門的預(yù)審意見。

　　土地預(yù)審制度并不算是新話題，只不過被淹沒在房地產(chǎn)泡沫的爭論之中。國土資源部在2001年首次公布了《建設(shè)項目用地預(yù)審管理辦法》。2004年底，國土資源部以第27號令方式公布了修改后的新《建設(shè)項目用地預(yù)審管理辦法》，強(qiáng)調(diào)任何建設(shè)項目批準(zhǔn)、核準(zhǔn)必須經(jīng)過預(yù)審環(huán)節(jié)；建立建設(shè)項目用地分級預(yù)審制度；明確規(guī)定，未經(jīng)預(yù)審或者預(yù)審未通過的項目，不得批準(zhǔn)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用、土地征收，不得辦理供地手續(xù)。

　　在此之前，開發(fā)商立項的基本審批程序是報發(fā)改委立項，然后再報規(guī)劃局審批建設(shè)方案，在這其中，國土資源局的作用是確認(rèn)土地性質(zhì)，評估土地出讓金，頒發(fā)《用地規(guī)劃許可證》。在建設(shè)用地供應(yīng)中，有一條不成文的規(guī)則是，只要計劃部門對建設(shè)項目進(jìn)行了立項審批，國土資源管理部門就得供應(yīng)土地，沒有對項目的否決權(quán)，處于從屬和被動地位。而且，關(guān)鍵的是國土資源局部分隸屬于各地政府管理。2001年的管理辦法基本落空，一些地方只對單獨(dú)選址項目進(jìn)行預(yù)審，而將城鎮(zhèn)建設(shè)(包括各類園區(qū))項目排除在外。

　　土地預(yù)審制度實際上是對建設(shè)項目審批程序的調(diào)整，也體現(xiàn)著政府對土地規(guī)劃問題的新角度和看法。人民大學(xué)土地管理系主任葉劍平在接受記者采訪時介紹，在國土資源部下文之后，全國已經(jīng)全面展開落實工作，并設(shè)定了期限。對于土地預(yù)審制度的意義，葉劍平說：“就是要實現(xiàn)土地管理從被動到主動的轉(zhuǎn)變”。

　　從被動到主動管理針對的是近幾年來泛濫成災(zāi)的圈地運(yùn)動和隨意修改規(guī)劃。這樣的行動以大學(xué)城和開發(fā)園區(qū)為典型。因欠債22億而曝光于世的廊坊東方大學(xué)城以從事教育產(chǎn)業(yè)的名義，以只有市價20%的每畝5.5萬元價格獲得了1.1萬多畝土地。而這1.1萬畝教育用地卻被用來建設(shè)了公開經(jīng)營出售的108幢別墅和一個面積達(dá)6000畝的巨型高爾夫球場。當(dāng)?shù)匾?guī)劃局明明知情卻置之不理。北京的卓達(dá)大學(xué)城在北京昌平圈地萬畝以上用于商品房經(jīng)營，單棟別墅少則占地兩三畝，多則10畝甚至幾十畝。

　　在開發(fā)區(qū)問題上，問題更為嚴(yán)重，一些地方政府賦予了開發(fā)區(qū)“征地”、“規(guī)劃”、“出租”、“轉(zhuǎn)讓”、“出讓”甚至“頒發(fā)國有土地使用證”的特權(quán)。全國省級以上900余家開發(fā)區(qū)中，國家批準(zhǔn)規(guī)劃的近3000萬畝開發(fā)區(qū),已開發(fā)面積僅占規(guī)劃總面積的13.51%，不僅土地閑置現(xiàn)象十分嚴(yán)重，而且往往通過修改配套住宅區(qū)規(guī)劃，開發(fā)區(qū)加大住宅開發(fā)比例獲取利潤。

　　如果這一制度的確落實，對開發(fā)商來說不能不說是個巨大的變化。龍盛摩高投資顧問公司總經(jīng)理曾勇認(rèn)為，對開發(fā)商來說多了一個審批環(huán)節(jié)是毫無疑問的，改變土地規(guī)劃也幾乎是不可能的。不過，土地預(yù)審對開發(fā)商究竟會造成什么影響，還要看預(yù)審的具體內(nèi)容是哪些。

　　遺留懸念

　　圈地運(yùn)動雖屢經(jīng)整頓還不斷復(fù)發(fā)，原因就是土地規(guī)劃從屬于地方政府，土地管理部門無力制止。垂直管理的土地管理部門擁有土地預(yù)審權(quán)無疑有利于土地規(guī)劃的貫徹，但是這個土地預(yù)審制度會涉及到哪些條款的審批？和各城市規(guī)劃局審批如何分工呢？

　　根據(jù)相關(guān)資料，土地預(yù)審內(nèi)容包括：建設(shè)項目用地選址是否符合土地利用總體規(guī)劃，是否符合土地管理法律、法規(guī)規(guī)定的條件；建設(shè)項目是否符合國家供地政策；建設(shè)項目用地標(biāo)準(zhǔn)和總規(guī)模是否符合有關(guān)規(guī)定；占用耕地的，補(bǔ)充耕地初步方案是否可行，資金是否有保障；建設(shè)項目用地需修改土地利用總體規(guī)劃的修改方案；建設(shè)項目對規(guī)劃實施影響評估報告等是否符合法律、法規(guī)的規(guī)定等等。

　　顯然，這些規(guī)定重點是以土地規(guī)劃為依據(jù)，但是仍然是比較含糊的。世邦衛(wèi)理仕環(huán)球研究部經(jīng)理覃曉梅指出，以前開發(fā)商在對待規(guī)劃問題上有很多辦法。比如，把住宅項目改為寫字樓，在普通商品住宅項目中建別墅等等。

　　以公寓立項建寫字樓在北京是普遍情況，從2002年建外SOHO開始，北京有大量項目模仿跟隨。以至于連開始反對建外SOHO的任志強(qiáng)都開發(fā)同類項目，并在半年內(nèi)火爆銷售完畢。在原本是住宅用地的土地上建寫字樓算不算違反土地使用用途？這是由國土資源部門審批還是由各城市規(guī)劃局審批呢？

　　另一種類型是在TOWNHOUSE中建設(shè)別墅，別墅用地已經(jīng)不能批準(zhǔn)，那么TOWNHOUSE總可以吧。當(dāng)然，想方設(shè)法提高容積率、占用綠地等現(xiàn)象更是層出不窮。這些是否都在國土資源部門的土地預(yù)審范圍之內(nèi)？開發(fā)商究竟應(yīng)該聽誰的，按照誰的審批來立項？

　　一涉及到具體問題，立即就將國土資源部門與城市規(guī)劃部門的交叉矛盾凸現(xiàn)出來。深圳市城市規(guī)劃設(shè)計研究院副總規(guī)劃師�；鄱骶驮�說過：“規(guī)劃打架其實是一個很嚴(yán)重的問題。如果是兩個規(guī)劃不協(xié)調(diào)，開發(fā)商可以說我符合這個、不符合那個，另外一個說我符合那個、不符合這個，都是對的。國外的空間規(guī)劃都是一個體系，從大到小、從國家到區(qū)域，相互銜接，層次關(guān)系清晰。而我們由于部門管理的側(cè)重點不同，規(guī)劃之間相互矛盾�！倍�中國土地勘測規(guī)劃院規(guī)劃所所長鄭偉元則表示，土地規(guī)劃和城市規(guī)劃銜接不好，反映了中央和地方的關(guān)系，是個體制問題。

　　看來，靠土地預(yù)審制度解決問題仍然不是件易事。

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