求解出口退稅困局 中央財政承擔全責或取消退稅

　　保持市場的統一開放，惟有中央政府才能勝任。承擔出口退稅的全責應是中央財政的選擇，或者干脆取消這一鼓勵出口的政策，調整貿易政策

　　本刊記者 王長勇/文

　　到目前為止，出口退稅新機制已運行18個月。其間地方和基層出現的種種問題，使

　　退稅新機制規定，以2003年出口退稅額為基數，從2004年開始，出口退稅基數以內的部分由中央財政負擔，超基數的增量部分，由中央和地方按增值稅的分享比例75∶25共同負擔。

　　當時，改革出口退稅機制的直接動因，是中央財政大量拖欠企業退稅，政府信用受到嚴重挑戰，財政部官員用“火燒眉毛”形容當時中央財政的處境。

　　新機制意味著地方政府為之承擔的出口退稅數額相應增長，造成出口地政府財政缺口的快速擴大。今年十屆全國人大三次會議，出口退稅問題成為代表關注的重點。浙江代表蔣福弟提交的“關于調整、完善出口退稅政策的建議”，被財政部列為重點辦理的兩件建議之一。

　　5月16日，財政部黨組副書記、常務副部長樓繼偉專程到杭州，召開部分在浙全國人大代表、全國政協委員座談會，聽取他們對完善出口退稅機制的意見和建議。

　　座談會上，代表們對出口退稅存在的突出問題直言不諱，如征稅地和退稅地相分離,政策設計不合理；增加了地方財政支出壓力，影響地方競爭力，出現由中央拖欠演變為地方拖欠的局面；促使貿易方式發生變化，不利于產業結構的調整和產業水平的提高；影響區域經濟合作，容易出現地方保護主義，導致市場割據等。

　　樓繼偉表示，關于完善出口退稅機制的政策方案，財政部“已制定得差不多了”，將充分考慮地方的意見。6月9日，財政部部長金人慶在中宣部等六部委聯合舉辦的形勢報告會上也說，財政部擬定了完善出口退稅負擔機制的辦法，力爭盡快報批出臺。

　　盡管存在的問題顯而易見，但找到一個各方都滿意的方案卻是難上加難。

　　財政部預算司官員表示，財政部探討了幾種方案，但是難以讓各方都滿意，原因是全國東、中、西部地區利益不一樣，對完善機制的想法也不一樣，即使東部地區的想法也不一樣。東部口岸城市和出口大省是外向型經濟，退稅負擔重，中西部地區提供原材料而出口量小。在東部地區，有些以一般貿易為主，有些以加工貿易為主。

　　財政部將方案難以出臺歸于地方的利益難以統一。事實上，最根本的分歧，是中央與地方政府對于分級分擔立場完全對立。

　　財政部的想法，是中央與地方政府分級負擔的機制不做改變，只是對基數和分擔比例進行調整，調高一些口岸城市及出口大省的基數，適當降低地方負擔比例，如調低到12.5%-20%。此外，將用專項資金對部分地區進行補助，以減輕地方財政的壓力。

　　而地方政府認為，這只是將現有矛盾向后推移，“分擔10%也是負擔，征、退稅地不匹配問題不解決，同樣的問題早晚還會出現。”

　　蔣福弟建議，在近期，可提高中央負擔比例，降低地方負擔比例；對出口退稅基數予以動態性調整；合理確定出口退稅地方負擔的限度，或給予地方適當專項補助等，確保地方財政可持續運行。從長遠看，出口退稅要從目前的“兩人抬”改為“一人挑”，由中央財政來負擔。可進一步對出口退稅進行結構性調整，降低出口退稅率；用進出口環節增值稅和關稅進行沖抵。

　　簡言之，地方政府的想法，是希望從根本上解決現有機制的矛盾，而不是出臺一個只是將矛盾延緩的修補方案。他們認為，只有中央全額退，才能從根本上解決地區之間的壁壘問題。如果還堅持進行中央與地方分級負擔，則希望將進口環節增值稅給地方分一部分，以彌補地方退稅負擔的不足。

　　但是，如果這樣改，就又回到了2003年改革的起點。全額負擔，中央財政能承受嗎？

　　當初提出改革出口退稅機制，財政部的依據是，增值稅收入中央與地方75：25分享，卻由中央財政100%負擔退稅，會使得中央財政也難以為繼。

　　反思當時中央的退稅政策，增值稅收入75：25分享，出口退稅也75：25分擔才能平衡，這樣的理由看似無可厚非。但是，退稅只是對出口產品，而征收增值稅不僅僅是限于出口產品，中央政府從非出口產品中收到的增值稅并不退稅。

　　2003年，中國國內增值稅收入7341多億元，中央分享了其中75%約5506億元，進口貨物增值稅約2755億元全部歸中央，中央總計得到了8261億多元，而當年出口退稅總計2018多億元，減去中央對地方的稅收返還約2700億元，仍有3543億元的余額。

　　2004年新機制開始運行，半年之后，欠企業的退稅就全額還清。接近年底，中央財政在國庫仍有幾千億元存款，財力狀況連專家的預測都大跌眼鏡。

　　顯然，當年中央財政欠退稅，是增值稅收入與支出相對不匹配；而新機制導致的地方收支不匹配，卻是絕對差額導致赤字，地方政府當然難以承受。

　　國務院發展研究中心宏觀部倪紅日研究員認為，造成出口退稅資金不足等問題的原因，雖然與財政收入的總量有關，更主要的在于中央、地方財政收入分成體制的不完善。完善出口退稅機制，必須與政府間財政預算管理體制的深化改革、轉移支付制度的完善結合起來考慮。

　　她認為，大的思路有兩種選擇：一是在現行“分稅制”體制基礎上，“一步到位”地深化改革，徹底構筑起基本規范的政府間財政關系。在這一改革中，將出口退稅納入政府間財政收支劃分中做統籌考慮；二是仍然使用目前政府間財政關系的漸進性改革思路，不斷地進行微調。

　　具體而言，完善出口退稅機制，稅收計劃的制定應剔除出口退稅因素，取消免抵調庫政策，夯實稅基，在預算時就為出口退稅準備好資金，不留缺口。此外，將進口環節增值稅也按照出口退稅分配基數的同一口徑，在中央財政和地方財政之間進行分配，基數內的，定為中央稅，超基數的部分納入中央、地方共享稅的范圍。

　　還有專家認為，另一種徹底的改革思路是調整貿易政策，取消出口退稅。財政部科研所副所長劉尚希說：“現在應該到了考慮調整我們的貿易政策的時候了。”他認為，中國加入WTO以后，應該對過去單純鼓勵貿易的政策進行調整。目前的加工貿易，實質就是掙取一點勞務費，卻將很高的污染成本都留在了中國，干凈的商品都出口到了國外，商品增值也讓國外拿走了。

　　“這等于是我們在給國外提供補貼。”劉尚希認為，在目前人民幣面臨升值壓力、出口企業頻繁遭遇國外反傾銷的情況下，應考慮將這種鼓勵出口的退稅政策進行調整。

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