預算改革需建立在公共財政導向之下

　　鄧聿文

　　近年來，審計署每次刮起的審計風暴都會有許多看點，今年也不例外。在6月28日向全國人大常委會所作的《關于2004年度中央預算執行和其他財政收支的審計工作報告》中，國家審計署審計長李金華表示，38個中央部門2004年度預算執行中查出的主要問題是虛報多領預算資金、轉移挪用或擠占財政資金、私設賬外賬和“小金庫”以及部分資金使用效益不高

　　盡管李金華表示，從今年部門預算執行審計情況看，以往存在的許多問題得到了糾正和改進，但虛報、擠占和挪用財政資金等情況之所以能夠一再發生，本身就說明，我們離一個體現公共性、民主性和法治性的公共財政還有不少距離。

　　在現行財政體制和財政政策中，還存在一些公共財政“缺位”和“錯位”問題，即在明顯市場失效領域，公共財政沒有完全到位，而在非市場失效領域，公共財政卻涉入過深。以財政制度中最重要的預算制度來說，存在的最大問題是缺少一個覆蓋所有政府收支、不存在任何游離于預算之外的完整統一的公共預算；還存在一個不受預算法制約的龐大的預算外收入。這是產生上述問題的根源。

　　理論上說，只要有市場經濟體制，就必有公共財政。這些年來，我們也正在朝建立公共財政這方面努力。但從暴露的問題來看，改革的力度還不夠。

　　建立公共財政體系和框架包括三個方面。一是在財政的收支結構上，要從政府對經濟社會各方面的全面干預，逐步轉變為政府只對市場失效部分進行補充；二是用公共的方法管理財政，加強財政政務公開，完善和細化財政預決算報告制度。采取公正、公開、透明的辦法使用資金，以節約財政資源，取得更好的社會效益；三是完善財政決策機制，規范財政重大決策的規則和程序，建立與群眾利益密切相關的重大財政事項社會公示制度。總之，要建立起適應當前經濟體制的財政制度，中國的財政制度特別是預算制度就必須進行全方位的、系統性的變革。

　　實行公共財政導向下的預算管理改革，將會對財政部門及國家其他相關部門產生極其深刻的影響。首先，它規范了政府行為，將有力地推進依法治國在理財系統中的貫徹落實；第二，它提高了政府資金的管理使用效率；第三，在反腐倡廉方面，依靠制度的建立，能減少腐敗的滋生，使政府和財稅工作人員真正歸位到為人民服務的宗旨上來，從而減少權錢交易、舞弊等違法亂紀行為的空間；第四，它可以促進民主化進程，以理財的民主化推動整個社會的民主化；第五，它是一個顯著促進社會經濟發展和現代化進程的配套改革的組成部分。

　　當然，目前在中國建立起公共財政的框架仍非易事。因為這樣的改革直接涉及一些部門的切身利益，這不可避免地會在政府內部出現種種阻力。這也是這些年來政府雖然意識到實行公共財政的重要，但步子邁不開的主要原因。但不管阻力到底有多大，中國要走出多年來的財政困境，減少預算腐敗，出路只能是實行公共財政，特別是預算管理的變革。

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