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□ 張春霖/文
在決定拍賣深航控制股權(quán)之前，廣發(fā)行所采取的是這些年來(lái)國(guó)有產(chǎn)權(quán)出售時(shí)最流行的做法，一般都被稱之為“協(xié)議轉(zhuǎn)讓”。這種出售方式的大致特點(diǎn)是，賣方同時(shí)或先后與一家或若干家潛在的買主接觸商談，而且一般采取不公開方式，邊商談邊考慮，隨時(shí)作出出售的決策。選擇買主的標(biāo)準(zhǔn)是什么，也經(jīng)常在于賣主方面的靈活掌握。
不久前，國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心企業(yè)研究所組織的一項(xiàng)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，2004年以前的國(guó)有企業(yè)改制樣本中，采取協(xié)議轉(zhuǎn)讓方式的比例高達(dá)90%，其中包括出售給管理層和職工。協(xié)議轉(zhuǎn)讓當(dāng)然也不是不可以有競(jìng)爭(zhēng)，如果不是事先定好要賣給內(nèi)部人，賣主也可以通過(guò)激發(fā)潛在買主的競(jìng)爭(zhēng)來(lái)提高自己的收益。但在大量的協(xié)議轉(zhuǎn)讓案例中，這種競(jìng)爭(zhēng)即使有，也很不透明而且沒(méi)有多少清楚的規(guī)則。這大概也是協(xié)議轉(zhuǎn)讓備受青睞的主要原因，因?yàn)檫@使得賣主可以保留極高的靈活性和自由裁量權(quán)。廣發(fā)行在這條路上沒(méi)有能走到底，因?yàn)檫@種不夠規(guī)則、不夠透明的競(jìng)爭(zhēng)方式，無(wú)法應(yīng)對(duì)若干潛在買主互不相讓的局面。于是，廣發(fā)行決定走向拍賣。
從協(xié)議轉(zhuǎn)讓到拍賣，區(qū)別何在？重要的區(qū)別之一在于拍賣是一種更為規(guī)則化、更為透明的競(jìng)爭(zhēng)方式。在這個(gè)意義上，廣發(fā)行及其上級(jí)主管部門在問(wèn)題面前所選擇的是正確的方向。不得已而邁出這一步，也在一定程度上說(shuō)明國(guó)有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓的市場(chǎng)正趨于成熟。不過(guò)，進(jìn)一步來(lái)看，轉(zhuǎn)讓諸如深航這樣的價(jià)值數(shù)十億元的大型企業(yè)的控制性股權(quán)，單單有正確的方向還是不夠的。深航的例子說(shuō)明，在國(guó)有產(chǎn)權(quán)的賣主到位并追求國(guó)家利益最大化的前提下，如何引入規(guī)則化的、透明的競(jìng)爭(zhēng)，仍然是一個(gè)值得認(rèn)真關(guān)注的問(wèn)題。
首先，競(jìng)爭(zhēng)的程序必須給潛在的買主留出足夠的時(shí)間和充分的條件，讓他們進(jìn)行盡職調(diào)查，對(duì)企業(yè)在自己手上可以達(dá)到的贏利能力有一個(gè)比較清楚的判斷。由于很多企業(yè)都有一個(gè)保護(hù)自己商業(yè)秘密的問(wèn)題，因此在此之前必須有一個(gè)資格審查的程序，而且要有一個(gè)法律上有效力、有約束力的保密協(xié)議。第二，政府出售國(guó)有企業(yè)尤其是那些對(duì)當(dāng)?shù)鼐蜆I(yè)、人民生活、經(jīng)濟(jì)發(fā)展有重大影響的企業(yè)的控制性股權(quán)，很多情況下并不能放心大膽地賣給出價(jià)最高的人。因?yàn)槿绻豢磧r(jià)格，有的人就可以輕率地報(bào)高價(jià)，一定時(shí)間之后再以當(dāng)?shù)毓怖鏋椤叭速|(zhì)”來(lái)要挾政府給予補(bǔ)償。因此，在很多國(guó)有企業(yè)控制性股權(quán)出售的時(shí)候，政府必須考慮非價(jià)格因素。但考慮非價(jià)格因素也有其風(fēng)險(xiǎn)。有的買主因非價(jià)格承諾而得到了政府的低價(jià)優(yōu)惠，事后卻不愿意或無(wú)力兌現(xiàn)這些承諾，而此時(shí)已經(jīng)是生米煮成熟飯，政府有時(shí)候只好認(rèn)倒霉。如果政府官員腐敗或缺乏公信力，情況就更復(fù)雜。如何應(yīng)對(duì)這些挑戰(zhàn)？在協(xié)議轉(zhuǎn)讓和拍賣之外，公開投標(biāo)應(yīng)是另外一種值得重視的方法。與協(xié)議轉(zhuǎn)讓和拍賣相比，公開投標(biāo)可以有如下兩個(gè)重要特點(diǎn)：
第一，公開投標(biāo)一般都通過(guò)公開發(fā)布信息把潛在的買主在同一時(shí)間內(nèi)召集在一起，通過(guò)資格審查、確定“短名單”等程序，確定為數(shù)不多的競(jìng)標(biāo)者作為開放保密信息的對(duì)象，然后在簽訂保密協(xié)議的條件下向他們平等地開放信息。這是協(xié)議轉(zhuǎn)讓難以做到的。第二，公開投標(biāo)可以允許賣主以一種規(guī)則化的和透明的方式考慮非價(jià)格因素。關(guān)鍵做法是要求競(jìng)標(biāo)者同時(shí)提交技術(shù)標(biāo)書和財(cái)務(wù)標(biāo)書。技術(shù)標(biāo)書是競(jìng)標(biāo)者對(duì)賣主關(guān)注的非價(jià)格因素的承諾，財(cái)務(wù)標(biāo)書則是相應(yīng)的出價(jià)。在要求競(jìng)標(biāo)者準(zhǔn)備標(biāo)書之前，賣主要向所有競(jìng)標(biāo)者發(fā)出文件，說(shuō)明自己評(píng)標(biāo)的標(biāo)準(zhǔn)、程序、技術(shù)標(biāo)書和財(cái)務(wù)標(biāo)書的相對(duì)權(quán)重等，并給予競(jìng)標(biāo)者足夠的時(shí)間來(lái)準(zhǔn)備標(biāo)書。這樣就可以使所有競(jìng)標(biāo)者都在相同的透明度之下平等競(jìng)爭(zhēng)。標(biāo)書提交之后，賣主要組織一個(gè)獨(dú)立、專業(yè)的評(píng)估委員會(huì)，對(duì)所收到的標(biāo)書進(jìn)行公開評(píng)估。必要時(shí)，可以在不開啟財(cái)務(wù)標(biāo)書的情況下首先評(píng)估技術(shù)標(biāo)書，在不考慮其出價(jià)的情況下淘汰那些技術(shù)標(biāo)書不合格的投標(biāo)者。對(duì)技術(shù)標(biāo)書合格的那些競(jìng)標(biāo)者，開啟其財(cái)務(wù)標(biāo)書，按事先確定的評(píng)分方法和權(quán)重，為每一競(jìng)標(biāo)者打一個(gè)總分。然后再?gòu)姆謹(jǐn)?shù)最高者開始，和競(jìng)標(biāo)者談判未盡事宜。如與得分最高者談判失敗，則轉(zhuǎn)向第二名。
這樣一種程序，可以使賣主在非價(jià)格因素和價(jià)格因素之間取得一個(gè)比較好的平衡，也給競(jìng)標(biāo)者一個(gè)公平透明的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)會(huì)。這是拍賣和協(xié)議轉(zhuǎn)讓都做不到的。與拍賣相比，公開投標(biāo)只給每一個(gè)競(jìng)標(biāo)者一次出價(jià)的機(jī)會(huì)，并要求提供技術(shù)標(biāo)書，這也可以防止那些意在打壓別人、炒作或挖空企業(yè)的買主加入競(jìng)標(biāo)。
近來(lái)，隨著國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管的加強(qiáng)，通過(guò)產(chǎn)權(quán)交易中心拍賣國(guó)有產(chǎn)權(quán)的情況已經(jīng)越來(lái)越多。從深航股權(quán)拍賣的案例看，對(duì)那些規(guī)模比較大的、對(duì)當(dāng)?shù)厝嗣裆詈徒?jīng)濟(jì)發(fā)展有重要影響的企業(yè)，其控制性股權(quán)的轉(zhuǎn)讓可能使用公開投標(biāo)的辦法會(huì)更好一些。至少，有關(guān)部門可以考慮為拍賣、協(xié)議轉(zhuǎn)讓、公開投標(biāo)都制定具體操作程序，盡快填補(bǔ)規(guī)則上的缺口。
當(dāng)然，不管哪種程序，都只是一個(gè)技術(shù)手段，其有效性的前提是國(guó)有產(chǎn)權(quán)的賣主真正到位行使其職能，并且以國(guó)家利益最大化為基本目標(biāo)。如果這個(gè)前提不存在，任何技術(shù)程序都可以被操縱。這樣的問(wèn)題，只能通過(guò)國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革和公共治理方面的改革來(lái)解決。
作者為世界銀行國(guó)企問(wèn)題高級(jí)專家
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