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本報評論員 龍希成
5月20日，國家民政部網站公布了國務院4月28日批準的廣州市部分行政區劃調整的方案，撤銷東山區、芳村區，設立南沙區、蘿崗區。這是2005年國務院批準的第一個行政區劃調整方案；2004年國家共批準全國縣以上行政區劃調整或變更方案十八起，其中引人注目的有哈爾濱、南昌和南寧等省府城市部分行政區劃的調整。
城市行政區劃調整方案甫一傳出，自然成為當地居民、政府官員和商界人士熱烈議論和關切的話題。不過，他們關切的多是行政區劃調整給自身發展所提供的潛在機會，實際上，城市行政區劃的調整有著更加深遠的經濟與社會效應。
行政區劃調整雖是城市發展到一定階段后的客觀需要，但更是政府主動運用以拓展自身經濟社會發展空間的戰略手段。就推動經濟發展的職能而言，“城市”越來越扮演著比單純的企業組織或其他級別的政府更為積極的“領頭雁”角色。城市政府通過提供產業布局和經濟規劃、招商引資、提供城市基礎設施和管理服務等一系列“產品”，使“城市經濟”正成為一個區域經濟騰飛的主要形態。就社會管理職能而言，經濟的蓬勃發展呼喚著完善的社會服務，要求擴張和提升公共管理供給的規模與質量，而財政汲取能力的增強為此提供了可能。
行政區劃調整也是城市政府為轄區內各地區和部門重新定位經濟社會職能的有效途徑。促進本市經濟社會的綜合發展，需要政府統籌配置轄區內的各種資源，最大幅度提高資源的使用效率。其中最基礎的手段就是對轄區內政府部門各自的地理邊界重新劃定，為資源的優化組合和高效利用突破空間的限制。如此次廣州市將東山區并入越秀區，實行強強聯合，大幅提高新越秀作為大廣州的商貿中心的職能和地位，而對原先兩區內優質基礎教育資源的重新整合，有利于提升新越秀的社會吸引力。再如對原先單純性的經濟開發區域分別設立南沙區、蘿崗區，就是為該地區增加提供社會服務和公共管理，實現單純經濟區域向綜合行政區域的轉型。
行政區劃調整還是城市政府降低行政成本的重要舉措。過去，在計劃經濟思維模式下設置的多層級政府部門，“麻雀雖小，五臟俱全”，機構與職能重疊、人浮于事的現象嚴重。而現代交通、通信、網絡與電子行政等基礎設施建設的迅速推進，為政府實行“扁平化”管理創造了條件，這將大大降低政府的行政成本。近年來我國一些省份撤消地級市，實行省府直接管理縣市，以及去年南寧市部分城區的撤并和此次廣州市東山和芳村兩區的撤并，都將成為政府降低行政成本的力舉。
綜觀1990年代以來我國發生的行政區劃調整案例，除了1997年經八屆全國人大五次會議批準，重慶市升格為我國第四大直轄市外，一般都是縣改市、縣改區或大中城市轄區內的區劃調整，表現為明顯的城市化趨勢。而近年來杭州市、南寧市和廣州市以及佛山市的區劃調整，更顯示出國際化大都市或區域都市化的趨向，這對于大城市集約用地，發揮中心城市輻射功能與經濟核心帶動作用，意義甚大。可以預料，隨著交通通訊與網絡技術的改進，行政成本不斷降低，區域經濟一體化縱深演進，產業結構調整頻繁發生，由地區之間經濟協作導向強化大城市集群綜合功能的行政區劃調整，將顯現為經濟社會發展的常規路徑。
這也許正是《行政區劃管理條例》即將取代1985年國務院文件《關于行政區劃管理的規定》出臺的時代背景。該條例已進入提交審議程序。顯然，作為一項社會性極強的公共政策，行政區劃調整不但關系到國家和地區的經濟社會發展，而且涉及居民、官員和商人等有關當事人復雜的切身利益調整。因此，將此項公共政策的目標、內容、提議和決策等納入法治化程序，無疑十分必要。
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