應盡快制定我國進口戰略

　　華曉紅 莊芮 趙宇輝 趙旭梅

　　2004年我國外貿進出口總額突破萬億美元，其中進口5613.8億美元，同比增長36%，增速超過出口。石油、礦產等重要戰略物資進口增長引人注目，特別是石油進口，2004年增速高達34.55%。這對我國長期偏重出口的外經貿發展戰略提出挑戰：如何改變進口戰略缺失狀況？如何在日益開放的國內市場及日益激烈的國際競爭條件下，形成科學的進口戰略？戰 略應涵蓋哪些內容、突出哪些方面？具體措施怎么出？

　　我國進口貿易現狀

　　2000~2004年，我國進口規模從2250.94億美元增加到5613.8億美元，年增速30%左右。同期我國在世界進口貿易總額中的比重從3.38%提高到6%左右，成為世界第三大進口國。

　　1985~~2004年，我國名義進口依存度從14%增至34.1%，除某些年份略有下降外，名義進口依存度總體表現出提高趨勢。但如將匯率、外資規模擴大及加工貿易比例偏大等因素考慮在內，我國實際進口依存度并不高，但存在結構性依存度較高的風險，因為我國進口主要集中在技術、裝備、能源等重要戰略物資上。

　　2000~2004年，我國工業制成品進口占總進口比重在80%左右。隨著產業結構不斷升級，我國對先進技術和成套設備的需求日益增加，高新技術產品進口發展迅猛。1998~2004年，我國高新技術產品進口占外貿總額比重從21%提高到29%，目前在航空器、成套設備、交通運輸設備等競爭激烈的市場，中國的購買意愿和購買投向，對世界市場各參與方都有重大影響。

　　在初級產品進口中，我國每年需大量非食用原料和礦物燃料。2004年我國初級產品進口1172.9億美元，比上年猛增61.2%，增速提高13.5個百分點，占當年進口總值的20.9%；原料、燃料進口繼續快速增長，其中鐵礦砂進口增長40.5%，原油進口增長34.8%。

　　亞洲的日本、“四小龍”和東盟是我國主要進口市場。目前我國進口市場過分集中的局面雖有改善，但集中度仍較高。2004年我國前9位進口來源地所占比重為77.4%。自日本和歐盟(東擴前)進口的比重處于舉足輕重地位，二者分別保持在18~20%和13~15%之間；其次是美國、韓國、東盟和臺灣，大體保持在10%左右。上述6個國家和地區，占我國進口來源的3/4左右。

　　從外貿經營額統計看，民營企業進口增長迅速，外資企業成進口主力軍。2004年國企進口額為1764.3億美元，占進口總額的31.4%；集體和私營企業進口2003年實現88.1%的增速后，又實現了57.1%的增長。根據規劃，至2020年我國進出口總額要接近2萬億美元，相當于美國的水平。為達此目標，我國進出口貿易應保持5%的年增長率。

　　按照《入世議定書》，我國對原油、成品油、化肥、糧食、棉花、食糖、植物油和煙草等8類84種關系國計民生的大宗商品進口保留國營貿易，指定20家企業經營，一段時期內重要物資進口權仍控制在國家手中。但非國營貿易允許量要逐漸遞增，如原油、成品油的非國營貿易允許量要逐年增加15%，國家通過控制國營貿易進而控制進口的能力將逐步下降。

　　由于我國對國際高新技術產品的依賴和對資源性產品需求上升，一般貿易進口仍會呈現高速增長態勢，但隨著國際產業轉移和產業結構調整加快，通過加工貿易方式進行的跨國公司企業內貿易將越來越多，加工貿易在進口貿易中將占重要部分。

　　我國進口商品結構以工業制成品為主，其中資本品和高新技術產品占主導地位。未來進口商品結構在進一步優化的同時，石油、鐵礦等重要戰略物資及關鍵產品、關鍵技術的進口比重將不斷上升，進口與國家經濟安全的關系日益緊密。

　　雖然我國進口貿易發展迅速，但進口市場尚未形成多元化格局，政府雖為此做了很大努力，但由于進口商品結構一時難以改變、相關商品世界供給彈性低等原因，未來我國進口市場集中度的改善問題仍存在很大難度。

　　進口戰略應強調五大內容

　　進口貿易迅速發展，顯示出制定我國進口戰略的迫切性和重要性。

　　全球化飛速發展的時代，制度革命、科技創新、自由貿易是這個時代的特征。中國是在開放前提下實行符合國際規則的進口管理，不同于貿易保護主義，同時進口與出口具有同樣不可忽視的地位。通過進口供給稀缺資源，提升產業層次，縮短科技差距，減少投入成本，豐富國內市場，促進出口發展，是提升一國總體經濟效益的重要手段。進口戰略也是國家產業政策體系的重要組成部分，直接關系國家經濟安全，因此制定進口戰略必須符合國家總體對外關系政策。

　　從這個角度看，進口戰略應著重強調五大內容：

　　第一，保持進出口動態平衡，穩定進口供給，這是進口戰略的核心內容。

　　戰后一些發展中經濟體走過了從進口替代到出口導向的道路，如1980~1990年代的亞洲“四小龍”。我國也經歷了從內向型進口替代到外向型出口導向的發展過程，但與“四小龍”相比有很大差別。首先我國是人口大國，其次自由貿易大發展時代已時過境遷，因此一方面有待開發的龐大內部市場對國際開放的壓力很大；另一方面又面對已無更多開放空間的國際市場，貿易環境不斷惡化，迫使我們重新思考進口問題。

　　關于國家經濟發展戰略的討論，涉及很多深層次問題，并非進口戰略所能涵蓋。但總體上看，改革開放以來我國的外貿發展戰略，對國民經濟的促進作用明顯。雖然近年來進口上升較快，但出口上升也很快，一段時期內出現貿易逆差既是暫時的也是正常的。當前國際經濟形勢趨于好轉，國內經濟仍會保持高速發展，國內外市場都存在需求擴大的空間，加上進出口政策障礙進一步消除，進出口貿易將面臨發展的大趨勢，因此側重出口的貿易戰略將遭遇挑戰：繼續鼓勵出口、保持較大順差，有可能使成本加大效益下降；輕視進口有可能降低總體外貿效益發揮并阻礙產業快速發展。所以適時適度調整外貿戰略，制定新時期進口戰略，核心內容應是政府與市場有機結合，維護進口秩序，穩定進口，保障供給，保持貿易動態平衡發展，提高貿易總體效益。

　　貿易動態平衡發展是指在未來一段時期內，進出口貿易不必追求靜態的年度平衡，只要總體正常，即使少數年份出現逆差，也不必施加政策壓力去扭轉。但由于我國是發展中大國，政府對市場的指導性作用仍非常重要。

　　第二，促進進口市場多元化，適度降低重要戰略物資的市場集中度，提高進口依存對稱性和進出口同向性。

　　美國國家安全戰略對貿易的看法是：對一兩個國家過度依靠非常危險，因為這些國家一旦出現安全問題或與美國發生矛盾，美國將非常被動，因此美國將每類進口產品都看作是一個大蛋糕，希望多個經濟體份額相對均衡，以此維系美國貿易安全。

　　進口市場高度集中對我國同樣存在危險，尤其我國重要戰略物資進口比重較大，降低進口對單一市場的依賴更顯重要。

　　我國進口市場的集中度表現在兩方面：一是進口總額中的國別和地區市場份額；二是主要進口商品的來源地份額。

　　從第一個方面看，我國進口市場表現出較高集中度。

　　從總進口角度來說，市場分布集中，表現了一定的合理性，危險要低于出口市場過于集中。但值得關注的是，我國對主要進口國和地區的進口依存呈現明顯的非對稱性，說明雙方對對方市場的依賴不對等。同時我國進出口流向呈較大差異，如進口市場主要在亞洲，出口市場主要在美日歐，國別地區市場貿易不平衡。這既容易引起貿易糾紛，更說明我們可能承受了歧視待遇。這種局面可能損害我對進口市場的控制力和談判力，加劇進口市場波動對我的影響。

　　第二個方面是主要商品、特別是重要戰略物資的進口來源地過于集中。

　　這個危險遠遠大于總進口市場集中的危險。如原油50%來自中東，必經馬六甲運輸，一旦該地區出現問題對我影響較大。因此促進進口市場多元化的重點，應放在重要戰略物資、關鍵技術和資本品方面。

　　仍以原油為例，由于中東局勢動蕩，我進口市場已開始向中亞、歐洲轉移，但受各種條件限制，這種轉移和分散速度非常慢。而且重要戰略物資的進口市場多元化，需要政府采取政治、外交、經濟等多種手段推進，包括加強區域合作與安排，如與俄羅斯的能源合作計劃、與中亞國家建立戰略合作伙伴關系等。與此同時積極結合“走出去”戰略，鼓勵有實力的企業大膽進行海外投資開發，也是分散市場、控制資源的重要做法。如在拉美收購礦山，在中東、韓國投資煉油，都是具有戰略意義的舉措。但目前我國在這方面還存在一些政策障礙，國企海外投資也存在監管難等復雜問題。

　　對某些重要商品進口市場集中也要做具體分析，如我國糧食進口主要來自美國，但進口量非常有限，卻在一定程度上緩解了中美貿易不平衡的矛盾，成為我國解決貿易糾紛的重要手段，像這樣的進口，分散市場反而有害。故對那些進口量有限、市場供應充足、替代性強的進口產品，不僅不應分散市場，反而要強調集中采購，爭取效益最大化。

　　在關注進口市場結構合理化的同時，也要努力提高進口依存的對稱性，即一方面適度提高主要出口市場的進口量，防止貿易糾紛和貿易保護；另一方面促使逆差較大的進口市場對我擴大出口，減少歧視，平衡貿易。

　　第三，改善進口結構，提高進口效益，鼓勵進口帶動出口，促進產業升級，提升宏觀經濟效益。

　　進口效益應直接體現在提升國內產業層次、提升出口產品競爭力上。

　　由于出口在我國具有特別重要的地位，所以鼓勵進口提升產業層次，提高出口產品競爭力，應是進口戰略的重點。

　　在一個開放、有序、信息充分的市場，進口的效益可得到發揮，政府沒必要通過特別扶持政策來實現進口意圖，而應通過宏觀經濟指導和實施產業政策，充分利用行政資源，提供高質服務(包括信息服務)，提高進口效益，達到進口促進經濟發展的目的。

　　國際規則允許政府可直接采用的調控進口的手段是利用關稅政策，日本政府在這方面有成功經驗。

　　日本是進口依賴大國，日本政府為鼓勵、引導進口促進出口，在經濟高速增長期的關稅設置遵循了以下原則：對本國產品供給不足或不與本國產品形成競爭關系的進口產品，從保護消費者利益出發，設置低關稅稅率；對國內企業供給不足的原材料產品，本著既保證穩定又保護國內原材料產業的目的，實行關稅配額等雙重稅率制度；對本國產業尚處于幼稚期的消費性產品(如汽車、半導體)的進口，在一定時期內采取高關稅稅率的限制措施，直至這些產業成為具有國際競爭力的產業后才開放市場。這種進口模式使日本成為既高度依賴進口，又持有巨額貿易順差的國家。

　　雖然我國入世后關稅手段受到很大限制，但并非沒有空間，還是可以通過一定幅度的差別關稅，保障國內稀缺的資源性產品進口，適當限制制成品進口，以此實現產業發展意圖，使進口起到促進出口、促進產業升級的目的。不過在國際自由貿易的大趨勢下，關稅屏障日益降低，關稅手段畢竟有限，所以必須配合實施其它宏觀政策，如產業政策、市場開放政策、稅收政策及各種技術措施等。

　　第四，限制不良進口，維護進口正常秩序；建立有效應急機制和危機處理機制，減少突發事件的損失；建立開放的進口保護機制。

　　實際上政府管理部門很難判斷何謂不良進口，因此進口效益應由企業自己負責，政府職責是通過打擊“非法進口”，依法維護進口秩序，保證合法進口的利益。

　　由于我國對進口一直實行較嚴格的控制政策，所以迄今為止，我國并沒有專門應對進口突發事件和危機狀況的機制。隨著國內市場和外貿經營權不斷開放，“進口威脅”正在上升，特別是在國際政治經濟形勢復雜的情況下。為保障國家經濟安全，我國有必要建立開放條件下的進口保護機制。

　　這個機制應由兩大內容組成：

　　一是法律保護機制。

　　入世后的進口保護與入世前的進口保護的根本區別在于：前者是開放、遵循國際規則的，主要利用法律和經濟手段；后者是行政性、帶有明顯的政府干預色彩，使用的主要是行政管理手段。

　　入世前后我國已修訂了大量不符合國際規則的控制進口的法律法令和政策，但尚未健全符合國際規則的進口管理法律體系。我們現有的《外貿法》、“反傾銷條例”、“反補貼條例”、“保障措施條例”、《進出口商品檢驗法》等，雖初步構成一套管理進口的法律體系，但與國外相比仍處在初級階段，法律保護體系還不健全。

　　首先是法律缺位。如《外貿法》第十六條(二)規定：“為保護人的健康或安全，保護動物、植物的生命或健康，保護環境，需要限制或禁止進口或者出口的”，但我們在貿易技術壁壘方面的立法和規定還不夠，在執行能力上還很缺乏；其次是法律不到位。一部分規定以“國務院令”或“部令”形式存在，有的甚至只是行政規章，在我國目前行政體制條塊分割的情況下，極易造成實施不力。

　　WTO制定有“允許正當保護的原則”、“鼓勵發展和經濟改革的原則”、“例外與免責原則”等，發展中國家在WTO中還享有一系列特殊和差別待遇，我們的進口保護機制應充分吸納并利用這些原則與規則，在適當時出臺我國的《貿易安全法》或《經濟安全法》，以使進口保護有法可依。

　　二是危機應對和緊急救助機制。

　　這一機制是在法律授權的基礎上，由國家高層成立的專門處理經濟安全問題的機構，如“國家經濟安全危機管理委員會”等，綜合處理各領域經濟安全問題。其中進口安全可由“國家經濟安全危機管理委員會”下設的進口危機管理小組負責。

　　危機應對和緊急救助機制應包括兩個關鍵環節：一是針對進口、特別是與國家經濟安全密切相關的重要商品進口，建立一系列跟蹤監測指標，及時發現危機防患于未然；二是根據進口危機發生的各種可能性，借鑒國內外經驗，設計一整套涵蓋不同層次應對措施的危機處理辦法，形成有機的應對方案，一旦危機發生可啟動緊急救助措施，通過爭取國際援助或運用WTO規則，如采取“緊急限制進口”措施等化解危機，保障國家經濟安全。

　　第五，完善進口管理體制，提高管理和政策效率；加強進口協調，建立政府、中介、企業協調機制。

　　我國貿易管理體制雖已發生重大變化，但迄今為止并未做到進出口管理一體化。涉及進口管理和制定進口政策的部門有商務部、海關總署、財政部、外匯管理局、發改委等多個部門，在進出口貿易政策、管理方式等方面，缺乏配合與協調。加之企業在傳統經營范圍上的分工延續，更加劇了進出口分割的管理體制弊端。針對這一局面，迫切需要建立統一的進出口管理體制，整合行政資源，提高管理效率。

　　進口管理的另一重要方面是加強進口協調，減少企業由于自身利益和信息缺乏造成的進口無序和效益損失。

　　我國進口商品種類比較集中，常常是國際市場進口大戶，如鐵礦砂、石油等，我國都是國際市場大買家。但由于我國企業在國際市場上存在各自為戰、抬價搶購現象，致使外商漁利，國家企業利益受損，甚至招致其他國際買家的譴責，因而進口協調日顯迫切。

　　我國一直重視出口協調并已形成一套做法，但對進口協調關注不多，致使進口協調無論在機制還是在措施上，都沒有形成政府、中介、企業有效互動局面。目前我國進口體制尚未理順，政府、企業、中介之間職能交錯，計劃經濟色彩尚濃，加之進口規模擴張迅速，進口形式多樣復雜，一般價格協調已不能滿足進口協調需要。過去主要依靠行政手段的協調做法，已不能適應市場經濟體制，需建立一套適應我國進口特點的政府、企業、中介互動且有效率的進口協調機制。

　　實施進口戰略的三大措施

　　第一，建立進口安全監測預警機制。

　　進口安全監測預警機制是進口危機應對機制的重要組成部分，實施者可以是進口危機管理小組，但具體工作應由該小組會同相關信息部門、研究機構一起完成。進口安全監測預警的基礎，是一整套相互銜接、補充并動態調整的進口安全監測指標，以及根據這些指標劃分的對應不同危機等級的警戒線。相關機構圍繞監測指標搜集情報和信息，共同密切關注指標動向，分析其走勢，判斷進口形勢是否超過安全警戒線及超過的程度和范圍，從而進行對策研究。

　　第二，確保國家重要戰略物資供應的政策措施

　　保障國家重要戰略物資的供應，是防止進口影響國家經濟安全的根本所在。能源安全、糧食安全和礦產資源安全是國家經濟安全的核心，也是進口安全應關注的重點內容。對這三個方面，進口總原則是在自立基礎上充分利用外部資源，保障外部資源穩定供給。

　　具體政策措施有以下三點：

　　一是根據國家戰略意圖，建立多方位能源安全保障制度。

　　首先是多層次籌措石油儲備金，在國際能源價格穩定或低迷期大量購入油氣等能源，適度增大國家能源存量，尤其要充實能源戰略儲備；其次是高度重視進口供給安全和運輸安全，通過市場多元化戰略和海外投資戰略，建立穩定可控的供給渠道。通過建立多種運輸方式(水、鐵、管道)，保障運輸安全；再次是通過宏觀調控，協調好國內能源開發利用與能源進口的比例關系；最后是把握國內供求信息，動態調整進口產品，優化能源進口結構。

　　二是建立健全國家糧食專項儲備體系，通過適度進口，使糧食專項儲備的品種結構與數量趨于合理，同時加快糧食內外貿一體化進程，促進國內糧食市場與國際接軌。

　　三是改變觀念，大力推動礦產資源開發利用的國際化。

　　首先應改變傳統的“資源自給”觀念，立足國內放眼全球，充分依靠國際大市場，調整礦產品進出口政策，對我國已呈短缺之勢的礦產品種，要積極鼓勵進口，進行長期儲備，盡可能地節約國內資源；其次是優化礦產品進口結構，使之向合理化、高度化和效益化轉變；再次是確立“開拓全球、立足亞太、注重周邊”的礦產進口與開發策略，積極開展區域合作，合理安排進口市場的區域分布，穩定來源，多渠道解決礦產資源供應問題；最后是鼓勵企業“走出去”，積極進行海外投資及合作開發。目前國外礦產(鐵礦)供應充足，我國又是主要買家之一，但我國對價格談判卻不能掌握主動權，而是跟在日韓等國后邊，主要原因是我國在產礦國投資小，起步晚，傳統聯系少。

　　第三，實行重要進口物資審批制度。

　　在這方面可借鑒日本的經驗，對重要物資實行進口審批制度。

　　日本有《進口貿易管理令》和《進出口貿易法》，針對某些商品、進口對象國或地區、貿易方式、結算方式等有特別規定，進口上述商品需獲進口審批許可。我國可以效法日本，制定我國的《進口貿易管理條例》、《進口貿易法》等法規，針對某些對國家經濟發展有重要影響的商品實行進口審批，核查進口對象、貿易方式、結算方式等，只有符合國家規定的才能獲進口許可，目的在于保護國內產業，限制不利進口，保障國家經濟安全。

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