構建社會主義和諧社會 努力打好經濟改革攻堅戰

　　——進一步改革面臨的新形勢和新課題

　　范恒山

　　主要觀點

　　●解決經濟社會生活中的深層次矛盾和問題，調整經濟結構，實現經濟增長方式轉變，全面落實科學發展觀，構建社會主義和諧社會，都對深化經濟體制改革提出了迫切的要求。

　　●進入攻堅階段后，改革所面臨的是涉及面寬、觸及利益層次深、配套性強、風險較大的課題。從總體上看，改革形勢空前復雜，改革難度大大增加。

　　●建立適宜的體制，兼顧多元利益主體合理的利益訴求，是改革的要求，也是改革的難點和關鍵。認真梳理復雜的利益關系，著力解決影響經濟社會發展和新體制建設的體制性課題，是改革攻堅的主要任務。

　　《國務院關于2005年深化經濟體制改革的意見》指出：“2005年是改革攻堅的關鍵一年，要抓住當前有利時機，把改革放到突出位置上，用更大的力量推進經濟體制改革。”改革進入攻堅階段，面臨著新的形勢，體現著新的要求。正確把握攻堅階段改革的特征，明確攻堅階段改革的重點，是打好改革攻堅戰的前提和基礎。

　　攻堅階段改革面臨的新形勢

　　1978年開始的改革迄今已經走過27個年頭，傳統的計劃經濟體制已被打破，社會主義市場經濟體制初步建立，并逐步走向完善。但從現實生活來看，有的改革進展不快，處于滯后狀態；有的改革仍止于表層，整體上沒有實現質的突破；有的改革思路清晰，但在推進中出現了扭曲；有的改革帶有濃厚的部門色彩，推出時就有明顯的缺陷。從總體上說，改革在領域間、行業間、地區間表現得不平衡，改革的任務還十分艱巨。

　　當前，經濟社會發展對加快改革提出了迫切的要求。近年來的宏觀調控實踐表明，我國經濟生活中許多矛盾和問題之所以得不到解決，并不時出現反彈；一些地區之所以一味追求GDP增長速度，忽視發展的質量和效率；一些企業之所以熱衷于追逐眼前利益，不思制度創新、技術改造和信用建設，其深層原因都在于體制和機制沒有從根本上理順。我國改革發展已進入關鍵時期，這既是“黃金發展期”，又是“矛盾凸顯期”。國際經驗表明，在這個時期，能否實現經濟持續快速協調健康發展，避免大起大落、徘徊不前；能否順利實現城鎮化、工業化，避免出現“城市病”、“工業病”；能否逐步縮小收入差距，為實現共同富裕打下良好基礎，避免造成貧富差距擴大；能否形成以自主技術、自主品牌和自主創新為支撐的可持續發展能力和高水平競爭力，避免因產業空心化和技術邊緣化而導致自我發展能力和國際競爭力的喪失，關鍵在于是否有一個良好的體制和機制。因此，不深化改革，經濟社會生活中的深層次矛盾和問題就難以從根本上解決，社會主義市場經濟體制就難以高效有序地運轉；不深化改革，經濟結構就難以得到有效調整和優化，經濟增長方式就無法實現根本性轉變，科學發展觀就不能真正落實，經濟社會協調發展、構建和諧社會就會陷入空談。

　　由此可見，當前發展已進入關鍵時期，改革已進入攻堅階段。進入攻堅階段的改革，呈現出一些新特點。從總體上看，改革形勢空前復雜，改革難度大大增加。

　　從改革內容看，目前面臨的主要是一些涉及面寬、觸及利益層次深、配套性強、風險較大的改革，改革到了真正啃“硬骨頭”的時期。不僅如此，很多問題的解決，包括經濟體制改革本身的深化，已與政治、文化、社會等方面的改革連在一起，改革真正成為龐大的系統工程。

　　從改革動力看，一方面，在改革初期，人心思變和良好預期形成的廣大人民群眾的改革熱情十分高昂，社會的動力與政府的牽引力緊密結合，帶動改革快速推進。然而，隨著改革不斷深化，由于改革的漸進性以及改革操作過程中出現的某些失誤和不規范行為等，人們對改革成果的分享存在差異，其中有些差異是不合理的，這在一定程度上影響了人民群眾改革熱情的充分發揮。另一方面，伴隨著改革的深化，一直作為改革組織者、推動者的政府部門，自身也成了改革的對象。自己改自己，甚至是大幅度放棄自身擁有的權力和利益，這畢竟不是容易之事，其積極性也會受到影響。

　　從改革方式看，改革初期，由于時間和地域推進上的差別，改革探索的空間和政策應用的空間都比較大，政府可以通過給予優惠政策和賦予地區在整體或某些方面的探索權力來推進改革，政府的主導性很強。隨著改革領域的廣泛化和改革探索權的普遍化，隨著社會經濟成分、組織形式、就業方式、利益關系和分配方式的日益多樣化，由政府給予優惠政策進行改革的空間非常有限，政府通過行政手段主導改革的能力也受到挑戰。

　　從改革要求看，人們對改革效應的預期普遍提高，對改革成果分享的要求明顯增強，改革的目的性日趨清晰和強烈。改革到了現階段，已從以“破”為主轉變到“破”“立”并重和寓“破”于“立”，其建設性要求明顯增強；已從主要是利益調整轉向利益調整和利益增進并重，從利益傾斜轉向利益兼顧，要求使廣大人民群眾都能分享改革發展的成果。

　　改革攻堅需要解決的體制性課題

　　市場化改革的過程，是從封閉走向開放、從單一主體走向多元主體的過程，因而也是利益關系日益復雜的過程。建立適宜的體制，兼顧多元利益主體合理的利益訴求，是改革的要求，也是改革的難點和關鍵。深化改革，要求認真梳理復雜的利益關系，著力解決一些影響經濟社會發展和新體制建設的體制性課題。

　　建立健全保障農民收入穩定增長的體制和機制問題。農村經濟體制改革的目的是促進農村經濟穩步發展和農民收入持續增長。改革開放以來，農民收入增長速度幾起幾落，去年農民收入增長創1997年以來的新高，達到6.8%。但應該看到，這一高增長相當程度上來自強力的扶持政策和優惠性改革措施。繼續采取大力度優惠政策的支持已沒有太大空間，關鍵是真正建立起保障農民收入穩定增長的體制和機制。而要做到這一點，有幾項改革相當重要：一是基層行政管理體制改革，尤其是鄉鎮機構改革。3.8萬多個鄉鎮有120多萬吃財政飯的各類人員，其龐大的公務支出形成對農民增收的沉重壓力。二是農村土地制度改革。在堅持土地家庭承包經營這一基本經營制度的前提下，應從實際出發，探索搞活土地經營權的有效途徑，實現規模經營、集約經營。三是農村公共服務體系建設。應以財政、金融、科技、社會保障為重點，建立為農民提供公平、優質、快捷和價格相對低廉的公共服務體系。四是繼續改善農村富余勞動力轉移就業的體制環境。通過進一步改革戶籍制度、取消農民進城就業的限制性規定等措施，探索建立城鄉平等就業制度，推進城鄉勞動力市場一體化。

　　城鄉一體化進程中社會管理和公共服務體制創新問題。逐步改變城鄉二元結構，推進城鄉一體化，既是社會主義市場經濟的本質要求，也是生產力發展的必然結果。推進城鄉一體化，一個關鍵內容是使農民在社會管理和公共服務中享受平等待遇，包括與城市人口平等的戶籍管理制度，就業與轉移流動制度，社會保障制度，財政、稅收制度，金融與科技、教育、文化、衛生服務制度等。但這一改革至少受到兩個方面的制約：一是政府以財力為基礎的公共服務能力的制約；二是城市容納能力的制約。因此，在把握經濟快速發展的有利時機、推動城鄉一體化的進程中，社會管理和公共服務體制創新必須從我國國情出發，注重同社會穩定的有機銜接，堅持試點先行，在充分積累經驗的基礎上分步提升、穩步推開。

　　產權多元化格局下保持國有經濟控制力問題。從發展生產力的要求出發，這些年國有經濟領域的改革從兩個方面不斷向前推進：一是結構調整。適當收縮國有投資的分布面，推動國有資本投向關系國家安全和國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域。二是制度創新。按照建立現代企業制度的要求推進國有企業改革，大力發展國有資本、集體資本和非公有資本參股的混合所有制經濟，實現投資主體的多元化。在國有經濟的分布面總體收縮和國有獨資企業數量逐漸減少的情況下，始終保持并不斷增強國有經濟的控制力，是改革面臨的一個重要課題。毫無疑問，我們必須始終堅持國有企業改革的大方向，同時更加科學規范地推進國有經濟改革，不斷增強國有經濟的活力、效率乃至控制力。首先，完善一般競爭性領域國有資本通過市場公平競爭而靈活進退、合理流動的機制，使競爭性領域國有企業的進退由市場來決定。其次，保持國有資本在涉及重要行業和關鍵領域企業中的控制地位，視情況實行絕對控股、相對控股或其他控制形式。第三，建立國有資本出資人代表的責任制度和約束機制。通過國有資本出資人代表的市場遴選和強有力的激勵與處罰制度，促使其切實負起維護國有股權和國有資本保值增值的責任。

　　非公有制經濟發展中無形障礙的克服與有形監管體系的建設問題。經過多年探索，鼓勵、支持和引導非公有制經濟發展的政策法規體系已大體建立起來，但不少非公有制企業仍感覺面臨許多體制性障礙。問題主要出在兩個方面：一是缺乏具體的制度安排；二是沒有能在操作層面把有關政策法規落到實處。因此，關鍵是要把黨和國家關于非公有制經濟發展的政策法規體現在各個行業、各個領域的規制和社會管理的各項措施中。從現實看，有兩個薄弱環節值得高度重視：第一，非公有制經濟發展的有形障礙往往受到關注從而被著力排解，但有規不依、濫用職權和敷衍拖沓等無形障礙在很多地方嚴重存在，這種無形障礙往往比有形障礙危害更大；第二，尋求非公有制企業與其他企業的平等權利往往受到高度重視，但對非公有制企業自身的制度和管理缺陷，如損害勞動者權益、缺乏誠信等，往往監督、約束和引導不力。有鑒于此，必須加大相關配套改革的力度，建立起有效排解無形障礙和積極實行指導監督的制度體系。

　　地區發展與全國統一大市場構建問題。加快建設全國統一市場，是建設完善的社會主義市場經濟體制的重要任務。當前存在的主要問題是，一些地區和部門為求得自身的發展，往往設置行政壁壘，實行行業壟斷，實施地區封鎖，其結果是重復建設嚴重，資源浪費巨大，假冒偽劣盛行，市場分割加劇。解決這些問題，經濟處罰、法律懲治、行政干預都是必要的，但根本的是理順體制和機制。為追求地區發展而不惜妨礙全國統一大市場建設，從體制上說主要根源于與職務升遷密切相聯的領導干部政績考核體系和與地方事權不對稱的財政稅收體制。因此，必須加快相關體制改革，促使資源更有效率地配置，使地區經濟發展與全國統一大市場建設的一致性盡快成為現實。

　　收入分配體制改革中效率與公平的協調問題。地區之間和部分社會成員之間收入差距過大的問題，已影響到經濟發展和社會和諧，需要采取有效措施加以解決。但收入分配問題牽扯面廣，其體制創新必須統籌兼顧社會各方面群眾的利益，必須考慮到我國生產力發展的現實水平，同時應在公平和效率間尋求合理的協調。從維護中華民族的長遠利益和緊緊抓住重要戰略機遇期考慮，我們仍然需要高度重視效率。但當前應把公平放在更加突出的位置，綜合運用多種手段，依法逐步建立以權利公平、機會公平、規則公平、分配公平為主要內容的社會公平保障體系，使全體人民共享改革發展的成果，朝著共同富裕的目標穩步前進。從現實情況看，在體制建設上應把握這樣幾點：第一，從總體上說，注重公平應把重點放在維護過程公平和機會公平上，同時兼顧結果公平。特別是要打破行業壟斷、崗位壟斷、身份壟斷等體制性障礙。第二，整頓和規范收入分配秩序，應把重點放在從體制和機制上解決運用公權力把整體利益和公眾利益合法卻不合理地轉化為局部利益或個人利益的問題。第三，在收入分配政策和社會保障政策方面，應把關注和關懷的重點始終放在農民和城鎮貧困人口身上。對他們既應重視機會公平又應重視結果公平，建立起穩定的支持、扶助機制。第四，始終把盡可能實現勞動者就業作為解決收入差距過大和推進社會保障體制建設的重要內容。

　　混合所有制經濟格局下政府的有效管理和調控問題。隨著國有經濟領域改革的不斷深入以及非公有制經濟向縱深領域的迅速拓展，混合所有制經濟在一些地區已占據主體地位，并將繼續不斷發展，逐漸在全國占據主體地位。政府在自主性很強、缺乏外部直接約束依據的混合所有制經濟格局面前，如何繼續實施有效的管理和調控，是深化改革面臨的一個重大課題。這實質上是一個政府管理和調控方式的改革問題。混合所有制經濟的發展，要求政府從直接的指令性管理和行政干預轉向間接調控，從直接辦企業轉向通過市場引導企業。實現這個轉變，并確保政府對能動的微觀基礎實施有效的管理和調節，必須推進這樣一些改革：一是建立靈敏、協調的經濟手段調節體系；二是依照事前約定、違約嚴辦的精神，進一步健全保障市場主體權益、強化市場主體責任的法律法規體系；三是建立健全社會信用體系和失信懲戒制度，加強對企業、個人信用信息的征集、分析與監督評價；四是積極發展獨立公正、規范運作的行業協會、商會等市場中介組織與服務機構，加強政府與企業間的有效溝通。

　　政府職能轉變的體制和機制建設問題。政府職能轉變是行政管理體制改革的核心，也是建立完善的社會主義市場經濟體制的重點。經過這些年的探索，政府的職能已得到科學界定，但“錯位”、“越位”和“缺位”的現象仍然存在。政府職能轉變是一個復雜的系統工程。使政府職能真正轉變到經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務上來，不僅要推進政府管理體制本身的改革，更要推進相關配套改革。一是繼續推進國有經濟的戰略性調整和國有企業的股份制改革，使混合所有制成為經濟成分的主體，從體制和機制上割斷政府對企業或微觀經濟活動的直接干預；二是繼續推進干部人事制度改革，建立全面落實科學發展觀的領導干部政績考核體系；三是推進財政稅收體制改革，在科學劃分中央政府和地方政府事權的基礎上，建立與之匹配的財政支持和稅收分割體制；四是推進金融體制改革，形成直接融資與間接融資相結合的多層次融資體系和方便快捷的金融服務體系。

　　在擴大開放中實現自我保護的制度保障問題。隨著對外開放的擴大，我國經濟融入世界經濟的程度不斷提高，經濟管理體制和運行機制與國際通行規則逐步實現聯接融通。這給我們既帶來了機遇，也帶來了挑戰。當前，發達國家仍然把握著國際規則制定的主動權。因此，在擴大開放中實現自我保護并建立起有效的制度保障，是涉外經濟體制改革中需要著力解決的一個課題。一是遵循世貿組織規則，抓緊制訂和完善市場準入標準與技術貿易標準，利用反壟斷、反傾銷、反補貼和保障措施等手段，合理保護國內產業；充分利用多邊規則和世貿組織爭端解決機制，打破貿易壁壘，應對貿易摩擦；積極參與多邊經貿活動和世界重要經濟政策的制定，完善與發達國家的對話機制，推動建立新的多邊經貿規則。二是有效運用資本控制、知識產權保護等方法，增強對關鍵行業和領域的控制力；有效利用財政、稅收、投資、金融、外匯等多種政策手段，構建擴大開放與合理保護的自主調控機制。三是進一步發展和規范各類行業協會、商會，建立非政府機構解決貿易爭端的機制。四是強化對商品進出口、資源性產品轉移、資本跨境流動的監測，建立健全外貿運行監控體系和國際收支預警機制。

　　經濟體制改革與其他改革的相互銜接問題。鑒于傳統體制的突出弊病，我國的改革直接從經濟領域展開。經濟體制改革在推進過程中越來越觸及其他領域的改革，越來越要求推進其他領域的改革，以與之相配套。例如，建立健全現代企業制度，要求推進干部人事制度改革；推進全國統一大市場的形成，需要改革全國執法體制和司法體制；等等。改革越向深層推進，各方面、各領域的聯動性就越強，而各方面改革能否協同配套推進，不僅制約著經濟體制改革的進程，而且決定著經濟體制改革的成效。因此，從整體上考慮，在出臺經濟體制改革的各項措施時，應從落到實處和務求實效上著眼，積極配套推出其他方面的改革措施。與此同時，在操作中應充分考慮國情特點，把握好相關改革措施出臺的力度、時機與節奏，并充分考慮改革措施實施中可能出現的風險，切實做好應對準備。

　　《人民日報》 (2005年05月13日 第九版)

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