從馬德賣官案看中國人事選拔制度潛規(guī)則

　　□文 白智立

　　馬德賣官鬻爵案件暴露出來的問題，是權(quán)力的過分集中和現(xiàn)階段我國組織人事選拔制度建設(shè)的滯后。

　　在我國的傳統(tǒng)公共人事管理中，干部的選拔，特別是各級領(lǐng)導(dǎo)干部的遴選準(zhǔn)入，主要 采取下管一級的黨管干部的任用方式，即黨的上一級委員會遴選下一級黨政領(lǐng)導(dǎo)干部，黨的組織部門負(fù)責(zé)考察，最終由黨的委員會負(fù)責(zé)任命。但在具體的制度運(yùn)作中，往往黨委中的主要負(fù)責(zé)人特別是第一把手，對干部選拔擁有生殺予奪的絕對權(quán)力。這樣一來，就為我國公共人事管理的“潛規(guī)則”的生成提供了土壤。

　　我們過去一直強(qiáng)調(diào)“不管黑貓白貓，抓住老鼠就是好貓”，但是在改革開放取得階段性成果的時(shí)候，在強(qiáng)調(diào)效率的同時(shí)，我想更重要的是對公共部門的官員管理和監(jiān)督。領(lǐng)導(dǎo)干部是不是守法，是不是能讓人民更加信賴，這很重要。

　　現(xiàn)在干部選拔的改革力度應(yīng)該說還是比較大的，中央和各級政府都做了不斷探索，比如公開選拔和競爭上崗，也制定了很多規(guī)定和制度，但問題是要怎樣推廣和認(rèn)真執(zhí)行。

　　一直以來，干部選拔制度本身沒有操作性很強(qiáng)的法律法規(guī)。之前的《國家公務(wù)員暫行條例》中，對干部選拔沒有關(guān)于公開選拔和競爭上崗的規(guī)定。今年我國將要出臺的《公務(wù)員法》，才第一次認(rèn)真探討這些問題。但是《公務(wù)員法》這次也只涉及中下層的領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任命，而沒有涉及到高級領(lǐng)導(dǎo)干部，是否需要制定相應(yīng)的法律，值得探討。

　　西方國家強(qiáng)調(diào)政治與行政的分離。內(nèi)閣成員的任命完全取決于政黨的偏好，而在公務(wù)員系統(tǒng)內(nèi)，公務(wù)員選拔的組織任命完全與政黨政治分開，完全按照科學(xué)合理的方法來實(shí)施，必須根據(jù)個(gè)人能力和成績以及他擁有的某些資格，這樣就在很大程度上避免了買官賣官等潛規(guī)則在公共行政系統(tǒng)中發(fā)生。

　　今后一段時(shí)期里，我國的政治體制改革很難有突破性進(jìn)展，在這樣的情況下，我們還要推進(jìn)經(jīng)濟(jì)體制改革，就需要一套更加合理、更加科學(xué)的選拔制度。我個(gè)人認(rèn)為，可以探討黨的法律化問題，就是對黨的權(quán)力、干部推薦選拔、組織部門的運(yùn)作通過法律的方式來明確其界限，哪些可以干涉，哪些不可以干涉，要明確化。

　　在我國現(xiàn)行的政治結(jié)構(gòu)之下，我們必須盡快改革落后的組織人事選拔制度。首先需要改革的是組織人事選拔制度的保密主義，特別是領(lǐng)導(dǎo)干部的任用應(yīng)該更為公開和透明；其次，主要領(lǐng)導(dǎo)干部的遴選準(zhǔn)入制度設(shè)計(jì)應(yīng)該從選拔完全轉(zhuǎn)為選舉；其三，在行使推薦領(lǐng)導(dǎo)干部的制度上，除了為避免領(lǐng)導(dǎo)人個(gè)人專斷，擴(kuò)大人事決策者的人數(shù)和采取無記名投票的方式外，還應(yīng)該采取“連坐制”，追究推薦有問題的領(lǐng)導(dǎo)干部的領(lǐng)導(dǎo)人個(gè)人的責(zé)任，要求其引咎辭職。

　　同時(shí)，主要領(lǐng)導(dǎo)干部的選拔標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該不同于普通干部，任用標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該強(qiáng)調(diào)和堅(jiān)持民意本位。從現(xiàn)在的狀況來看，對公共部門領(lǐng)導(dǎo)干部的評估指標(biāo)進(jìn)行多元化改革，諸如將民意、合法性、合規(guī)性作為領(lǐng)導(dǎo)干部任用的第一條件更為重要，這是公共部門具有的特殊性所決定的。

　　數(shù)額巨大的買官賣官事件的出現(xiàn)，反映出我國公共部門對領(lǐng)導(dǎo)干部的個(gè)人財(cái)產(chǎn)和收入監(jiān)督不力。監(jiān)督機(jī)制非常重要，但是在目前的情況下，內(nèi)外部監(jiān)督對領(lǐng)導(dǎo)干部都不構(gòu)成壓力。在西方國家，外部監(jiān)督有官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)和公布制度，政府內(nèi)部也可以形成有效的監(jiān)督和壓力。西方政府內(nèi)部有公務(wù)員工會，對領(lǐng)導(dǎo)層一直進(jìn)行監(jiān)督，如果在選拔中出現(xiàn)不合理問題，工會和公務(wù)員會提出自己的意見，形成很強(qiáng)的內(nèi)部壓力，甚至向媒體公開，形成外部壓力。

　　有意思的是，在西方，內(nèi)部監(jiān)督的實(shí)效性高于外部監(jiān)督，內(nèi)部監(jiān)督可以發(fā)揮很大作用。但在中國，內(nèi)部系統(tǒng)對腐敗經(jīng)常很難有所反映，因?yàn)檎麄�(gè)集體都參與進(jìn)來了，買官鬻爵在部分政府中甚至成為一種組織文化，造成整個(gè)系統(tǒng)只能在潛規(guī)則下才能運(yùn)轉(zhuǎn)，內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制完全失靈。

　　改革只能進(jìn)行重新的制度設(shè)計(jì)。以往我國主要靠事后監(jiān)督，事后監(jiān)督很重要，但是其成本很高，更關(guān)鍵是事后監(jiān)督的結(jié)果沒有反饋到新一輪的制度設(shè)計(jì)中。與其把重點(diǎn)放在事后監(jiān)督上，不如花更多的精力從制度設(shè)計(jì)和源頭上遏制腐敗的發(fā)生。

　　作者單位：北京大學(xué)政府管理學(xué)院

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