從經(jīng)濟(jì)性管制走向社會(huì)性管制 誰(shuí)來(lái)監(jiān)督監(jiān)管者

　　作者：李佐軍

　　對(duì)監(jiān)管者進(jìn)行監(jiān)督，涉及到經(jīng)濟(jì)和政治體制改革，是一個(gè)深層次的問(wèn)題。最近幾年，國(guó)內(nèi)成立了許多監(jiān)管機(jī)構(gòu)，比如證監(jiān)會(huì)、銀監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)、電監(jiān)會(huì)等等，以后還會(huì)有越來(lái)越多的類似監(jiān)管機(jī)構(gòu)誕生。像諸如環(huán)保局、技術(shù)監(jiān)督局、工商管理局等，本身也都屬于監(jiān)管機(jī)構(gòu)。不僅如此，幾乎所有的政府部門，均涉及到監(jiān)管問(wèn)題。

　　監(jiān)管機(jī)構(gòu)監(jiān)管什么呢？主要是監(jiān)管企業(yè)、監(jiān)管公民，監(jiān)管他們的行為。

　　過(guò)去講到監(jiān)管，通常是指，如何使監(jiān)管者對(duì)被監(jiān)管者實(shí)施更有效的監(jiān)管，強(qiáng)調(diào)的是監(jiān)管者的權(quán)威與效率，而這只是監(jiān)管的一個(gè)方面。

　　另一方面，作為被監(jiān)管者，也會(huì)有相應(yīng)的要求，即監(jiān)管者行為是否公平與合法，否則，監(jiān)管效率會(huì)大打折扣。如果監(jiān)管者的公平性受到質(zhì)疑，那么，改革是沒(méi)法深入的。于是，如何監(jiān)督監(jiān)管者，就成為下一步改革的重點(diǎn)和難點(diǎn)。

　　目前，在某種意義上，監(jiān)管者已構(gòu)成了一個(gè)既得利益群體，未來(lái)的改革，必將涉及到其權(quán)益的調(diào)整問(wèn)題。只有使監(jiān)管者也接受監(jiān)督，才能使監(jiān)管更加公平合理，才能達(dá)到相互制衡的效果，被監(jiān)管者也才能心悅誠(chéng)服地接受監(jiān)管，否則，如果被監(jiān)管者認(rèn)為該監(jiān)管是不公平的，則會(huì)消極對(duì)抗監(jiān)管，這樣，就達(dá)不到監(jiān)管的效果。

　　為什么要強(qiáng)調(diào)對(duì)監(jiān)管者的監(jiān)督呢？理論上講，作為監(jiān)管者的一個(gè)機(jī)構(gòu)、部門或個(gè)人，也具有“經(jīng)濟(jì)人”屬性。根據(jù)公共選擇理論，政府部門及其代理人也存在追求自身權(quán)益最大化的問(wèn)題，而以前的許多理論，通常是假設(shè)政府是社會(huì)利益的代表，是全局和長(zhǎng)期利益的代表，是正義和公正的化身。而實(shí)際上，盡管政府的主要目標(biāo)是為了實(shí)現(xiàn)社會(huì)利益的最大化，但其本身作為一個(gè)利益集團(tuán)，也是有自身利益的，同樣具備“經(jīng)濟(jì)人”屬性。如果在制度安排上，不能對(duì)監(jiān)管者進(jìn)行有效的制約，監(jiān)管者就會(huì)從自身利益最大化出發(fā)，制定出一些不合理的政策，行使一些不公正的監(jiān)管。

　　同時(shí)，監(jiān)管者還會(huì)利用手中的權(quán)力或公共資源，進(jìn)行“尋租”甚至“設(shè)租”，如設(shè)置過(guò)多的審批環(huán)節(jié)，讓被監(jiān)管者接受審批，進(jìn)而獲得相關(guān)收費(fèi)。表面上看是為社會(huì)而監(jiān)管，實(shí)際上卻是為了部分人的利益。

　　而且，即使國(guó)家具備相應(yīng)的法律法規(guī)，作為監(jiān)管者，在執(zhí)行過(guò)程中，仍然可能會(huì)走偏，即偏離國(guó)家的規(guī)則。因此，從這個(gè)角度看也需要有另外的主體去監(jiān)督它。

　　用這個(gè)思路來(lái)解釋當(dāng)下存在的一些監(jiān)管問(wèn)題，就會(huì)找出適當(dāng)?shù)姆椒ā１热绾暧^調(diào)控就涉及到監(jiān)管問(wèn)題，如土地、環(huán)保和質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)等方面的監(jiān)管，拿環(huán)保來(lái)說(shuō)，對(duì)于嚴(yán)格控制的行業(yè)，可以將環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)定得更高一些。標(biāo)準(zhǔn)一般是針對(duì)所有企業(yè)的，符合標(biāo)準(zhǔn)就可以上項(xiàng)目，不符合怎么樣也不能上，這樣就避免了一個(gè)一個(gè)地去審批項(xiàng)目，大大提高了效率。

　　未來(lái)的監(jiān)管，應(yīng)該是從經(jīng)濟(jì)性管制向社會(huì)性管制轉(zhuǎn)變，經(jīng)濟(jì)性管制一般是采取行政手段，社會(huì)性管制更多的是靠各種標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行。

　　但問(wèn)題是，即使實(shí)現(xiàn)了由行政手段向法律手段和經(jīng)濟(jì)手段的轉(zhuǎn)變，也依然存在一個(gè)監(jiān)督監(jiān)管者的問(wèn)題。那么，如何監(jiān)督監(jiān)管者呢？

　　前提是，監(jiān)管者必須進(jìn)行信息披露，監(jiān)管的規(guī)則、程序、決策要公開(kāi)透明，這樣社會(huì)才能向它監(jiān)督，否則，老百姓不知道它在做什么，如何監(jiān)督呢？具體的監(jiān)督可能包括以下幾個(gè)方面：一是輿論監(jiān)督；二是通過(guò)行業(yè)協(xié)會(huì)監(jiān)督，行業(yè)協(xié)會(huì)代表行業(yè)的利益，可以監(jiān)督監(jiān)管者，對(duì)其進(jìn)行批評(píng)、異議；三是監(jiān)管的重大決策，可以采取聽(tīng)證會(huì)等方式；四是審計(jì)監(jiān)督；五是各級(jí)人大應(yīng)常設(shè)行政執(zhí)法監(jiān)督機(jī)構(gòu)，對(duì)監(jiān)管者進(jìn)行監(jiān)督；六是貫徹落實(shí)《行政審批法》、《行政訴訟法》等；七是加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督，比如紀(jì)檢和先進(jìn)性教育等。

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