體制創新成為經濟改革主菜譜

　　王東京

　　日前，《國務院關于2005年深化經濟體制改革的意見》(下稱《意見》)出臺，明確指出2005年為改革攻堅年，并且從體制改革的層面在十大領域作了進一步的規范。這對我國經濟的快速發展奠定更加有力的基礎。

　　為什么現在要提出“改革攻堅”？經過20多年的改革，現在已進入核心層面。面臨的重點就是攻克那些阻礙經濟發展的體制性障礙。經濟學講，“制度高于一切”，唯有通過體制創新，我們各項工作才能取得事半功倍的效果。

　　到2010年要初步建立起社會主義市場經濟基本框架。現在剩下5年多的時間，如果我們不對不適用于市場經濟舊的體制進行創新，就很難達到我們既定目標。所以，一方面是任務重，另一方面是這次改革攻堅有時間表，主要工作都要在2005年啟動，有些當年就要完成。對于這些問題，我們需要有個清醒的認識和明晰的解決方案。

　　土地流轉是解決“三農”問題的關鍵

　　《國務院關于2005年深化經濟體制改革的意見》，第一條講的就是農村改革。中國改革，應當說首先是在農村啟動的，而這次改革攻堅，國務院又把農村改革作為排頭兵，放在首要地位。20多年前，農村改革是以家庭承包責任制為突破口，而這次改革攻堅，則是對農村土地流轉制度進行創新。家庭承包責任制解決的是農民的溫飽問題，而土地制度創新，是要解決農民致富的問題。小平同志在改革開放之初就曾指出，農村改革要實現兩次飛躍，第一次飛躍是實行家庭聯產承包責任制，第二次飛躍是實行土地的規模經營。我認為這次農村改革攻堅，就是要推動農村改革的第二次飛躍。

　　為什么要抓住土地流轉問題？這些年來在幫助農民增收方面，政府出臺了不少政策，但實際效果卻不盡如人意。就是說，靠政策來幫助農民增收，我們基本上已走到了盡頭。像費改稅、免征農業稅、糧食生產直補等辦法，政府都用過了�？赊r民的收入狀況，還是不理想，城鄉居民的收入差距不是在縮小，而是在擴大，現在到了1：3.21。要真正提高農民收入，必須走土地規模經營的路子。

　　現在人均耕地是1.5畝，無論種什么都不可能致富。要是種20畝地就能賺錢。一畝地500元的收入，20畝有1萬元的收入。這樣與城鎮居民收入就差不多。所以土地要集中，要規模經營。為此，政府必須進一步規范和完善土地流轉制度，而解決這個問題，關鍵是要落實農民的耕地產權。耕地產權不是所有權，它是除了所有權之外的另外三個權能：一是使用權，二是收益分享權，三是轉讓權�，F在農民基本上沒有轉讓權。比如說，一些地方政府要建開發區，把耕地圈過來，很低價格就買斷了。這種做法為什么能進行下去？就是因為農民沒有轉讓權。所以，土地制度改革的重點，是政府要通過立法明確農民要擁有耕地的轉讓權。農民有了轉讓權，就可以自行決定土地要不要轉讓，按什么價格轉讓，如此，土地流轉中農民的利益才能得到有效保護。

　　國企改革要突破“三難”

　　國有企業改革有三難。第一是國有資產監督管理，難以實行權利與義務對等；第二是國有企業特別是國有獨資企業，難以建立有效的法人治理結構；第三是大型國有企業的產權改革難。最新文件停止了大型企業的MBO，說明大企業產權制度怎么改，始終沒有找到好的辦法。

　　十六大確立對國有資產管理是中央和地方分級管理體制，國資委把管人、管事、管資產結合起來。但如此就出現一個問題，國資委究竟是政府還是企業？如果是政府，就是新的政企不分，這個問題怎么解決？第二，國資委如果代表政府管資產、管人、管事，管錯了或失誤了怎么辦？誰來追究國資委的責任。這次《意見》里面提出，要追究失誤責任。我認為這一點非常重要。董事長、總經理決策失誤，一定要追究他們的責任，但同時也要追究國資委的連帶責任，因為人是你派的，你派人就失誤了。這個問題不解決，那么所謂的攻堅，恐怕就談不上在關鍵層次、關鍵部位上的攻堅。

　　企業內部法人治理結構，中央從黨的十五大開始就提出來，公司制的核心是完善法人治理結構。為什么我們的法人治理結構至今還不完善，最大的問題就在于投資主體單一。這是根本問題。為什么呢？因為只有國家一個股東�，F在企業的董事長監督總經理，總經理監督副總經理，副總經理監督部門經理，部門經理監督員工，自上而下的監督沒問題。但是，誰來監督董事長？監事憑什么來監督董事長，有什么科學依據相信董事長不能擺平監事？所以，完善公司企業法人治理結構，是改組股東會，實現投資主體多元化的關鍵。

　　產權要改革，但改革的步驟要循序漸進。產權明晰是對所有企業講的，不是只針對小企業。具體途徑怎么改？那就要解放思想。大型國企搞MBO，目前條件不成熟，但不等于說大型國企不能搞產權改革。中央提出大力鼓勵國有資本與非公有資本的聯合，實行混合所有制經濟，就是一條以“混”促“清”的路子，在實踐中應當積極探索。

　　非公經濟政策要與國企和外資一碗水端平

　　現在人們在觀念上對非公經濟歧視的不多了，但是在體制上、在政策上還是多有歧視，比如在市場準入方面，有很多行業，民營企業是進不去的，這種就是體制性歧視。所以，要在體制和政策上把非公經濟與國有經濟一碗水端平。還有，國內非公企業與外資企業，也要平等競爭。能夠向外資企業開放的行業，一定要同時向國內非公有經濟開放。比如保險業，外資都進來了，為什么我們的非公有經濟不能介入？這次國務院提出要統一內外資所得稅，非常好，是政府在創造公平競爭環境方面一個有實際意義的舉措。

　　金融體制改革要逐步弱化政府干預

　　金融改革關鍵也是體制創新。國有商業銀行目前最大的問題，是不能自主經營，還有濃厚的行政色彩。國有商業銀行的行長，是副部級，其信貸業務很難擺脫政府的干預，獨立性很差。現在政府每年都有投資項目，一旦有資金缺口，就會逼銀行貸款。所以金融體制改革的重點，是要逐步弱化政府干預，為此，就必須對國有商業銀行進行股份制改造，而且也要實行投資主體多元化。如果銀行仍由政府控大股或者政府獨資，那么商業銀行改革就會換湯不換藥，重蹈國企改革的覆轍。像工商銀行施行股份制改造，行長可能改稱董事會主席，沒了行政級別，但政府是唯一的股東，打斷骨頭連著筋，在貸款業務上，就仍然擺脫不了政府的干預。

　　銀行改革不僅僅是要強化貸款的終身責任制，最根本的，是銀行的產權制度改革，只有把國有銀行變成真正的商業銀行，好多問題才能迎刃而解。至于中國的資本市場，我認為，既然叫資本市場，那就是說資本進入市場后，是市場的事情而不是政府的事情。像股市，政府沒有義務去托市，也不可能去托市，政府只能去規范與監管，去把股市的規矩搞得更完善、更公平。這些年，我們在一直在說政府是裁判員，既然政府只是裁判員，那么股市上誰盈誰虧，就與政府沒有關系，那是市場博弈的結果。所以，長期以來，很多人希望政府托市，讓股民賺錢，這是一種超越政府職能的期望，顯然是不切實際的。

　　財稅體制改革應增加對基層的財政轉移支付

　　《國務院關于2005年深化經濟體制改革的意見》也重點提出財稅體制改革，財稅、投資和價格是經濟運行中重要方面。在財稅方面，中央提出了中央財政與地方財政的轉移支付，調整優化轉移支付結構，規范轉移支付辦法。那么，從中央到省、市、縣級的整套轉移支付的政策里，分配比例是當前的關鍵。其次才是轉移支付的問題。

　　過去強調提高兩個比重：提高財政收入占GDP的比重和中央財政占全部財政收入的比重。前些年，政府為擴大內需、增加就業，提高兩個比重有一定的合理性。今后，兩個比重是不是還要提高？如果是，那么中央財政究竟要集中多少算合適？現在的情況，是越到基層財政越困難，縣鄉兩級的財政開工資都有問題，所以，在財政分配上，我們要注意培養基層財源�，F在，鄉鎮一級的平均負債大概有500萬元左右。其原因固然是多方面的，但中央給地方財政留的太少，的確是一個事實。實施分稅制后，所得稅歸地方，增值稅由中央和地方共享，地方留25%，中央拿75%，大頭歸了中央，而所得稅由于這些年中小企業不景氣，故地方財政所收甚少。再有，有些原本屬上級財政承擔的開支，現在卻讓基層財政負擔。最典型的就是九年義務制教育，應該說，義務教育應主要由中央財政付錢，可現在卻讓最困難的鄉鎮承擔大頭。所以，這次財稅改革，應當適當增加對基層的財政轉移支付，逐步化解鄉鎮的債務負擔。(作者為中共中央黨校經濟學部主任）

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