商務周刊：職工能否破產 新破產法進入最后抉擇

　　與1986年那部僅適用于全民所有制企業的試行《企業破產法》相比，正在制定中的新《破產法》被認為將是一部“符合市場化理念”的法律。然而要它脫去計劃經濟的烙印注定是一個艱難的過程，經歷無數次的反復，新《破產法》已經到了最后抉擇的時刻

　　□記者 劉明俊

　　這已是第N次傳出新《企業破產法》“即將出臺”的消息了。

　　3月下旬，《破產法》起草小組一位成員向本刊透露，已推遲審議的新《破產法》將于4月中下旬提交人大常委會進行第三次審議。

　　眾人熱切期盼的新《破產法》在原定于去年12月底舉行的第三次審議前夕急剎車。新《破產法》起草工作組成員、中國人民大學法學院教授王欣新告訴《商務周刊》：“暫停第三次審議是決策高層出面決定的，因為有關方面在新《破產法》的一些關鍵問題上分歧嚴重。”

　　據透露，兩大問題阻滯了新《破產法》的腳步，一是破產企業是先償還職工欠薪還是先償還銀行債務的爭論；二是主導破產過程的管理人由法院任命還是由債權人來任命的爭議。

　　企業破產職工不能“破產”

　　2003年初，有著40多年歷史的國有企業——江西省樟樹市印刷廠向法院申請破產。至年末該企業破產清算工作結束時，其破產財產在支付破產費用和部分拖欠的職工工資及勞動保險費用后，其他債權人的債權已無財產可供分配，清償比例為零。

　　樟樹市印刷廠只是全國數千家破產企業中的一家。根據國資委的統計數據，到2004年底，全國共關閉破產項目3377戶，核銷呆賬的額度2238億元。 “在這么多國企破產案例中，以國有銀行為主的債權人可謂損失慘重。”一位銀行界人士感嘆。

　　在過去近20年期間，中國法律一直規定，企業破產時有擔保的債權列為優先清償。2004年6月新《破產法》一審草案中也規定，在企業破產清算時，擔保債權優先清償。然而2004年10月十屆全國人大常委會第12次會議對《破產法》草案進行二次審讀時陡生變數——委員們所得到的修訂草案，明確認定了勞動債權的優先受償，即在企業破產后，企業所欠職工的工資和基本社會保險費用以及法律、行政法規規定應當支付給職工的補償金，將作為第一順序清償。

　　“這一變化出乎我們的預料，我們沒想到會出現如此的逆轉，這不是我們專家的意思。”一位新《破產法》起草小組專家組成員回想當時的情形時說。

　　法學專家們的意見基本一致：破產立法的根本目的是為解決在債務人喪失清償能力時的債務公平清償問題，通過維護市場經濟秩序以促進社會經濟發展，不僅是為保護職工權益，更不能將此作為立法的首要目標。長期參與《破產法》立法的中國政法大學教授李曙光指出，根據《擔保法》，抵押擔保資產不列入破產清算范圍，這是為了控制風險，給債權人一個安全底線，使他們有一個穩定的預期。從法理和經驗上看，破產清償時，抵押債權應該優先。

　　而出于對可能出現的巨量債權損失的擔憂，銀行界也強烈反對勞動債權優先清償的規定。中國人民銀行行長周小川在去年12月2日舉行的“經濟學50人論壇”上指出，如果讓勞動債權優先于抵押債券受償，銀行將不得不作出抵御性調整，從而更不利于企業。他指出，銀行理論上可以通過擴大利差來消化由此產生的不良資產，但這將會對企業財務成本和整個經濟產生巨大影響，降低所有企業盈利總水平，銀行還會為此而“惜貸”，對經濟增長、就業和實現小康目標產生不利的宏觀影響。他警告說，如果既不能擴大利差，又不能惜貸，最終的結果是銀行不良資產的再度膨脹、積累，不得不再次剝離不良資產，并可能引發金融危機。

　　現行中國對國有企業規定的政策性破產，其主要特點就是要求優先清償勞動債權以及支付職工安置費用。而從現有的情況看，國企破產時，銀行等債權人最后獲得的清償率大部分為零。“在這背后往往是各地方政府與企業取得‘默契’。”王欣新說，“把企業全部破產財產首先用來安置破產企業的職工，實質上是犧牲債權人的利益來解決職工安置問題，‘政府請客，債權人買單’，甚至以此為名逃避債務，這嚴重損害了債權人利益。”他認為，如果規定勞動債權優先清償，在新《破產法》適用各不同所有制企業的情況下，等于將原先只適用于國有企業的政策性破產范圍擴大到所有企業，這對銀行等債權人將是一個巨大的打擊。

　　法學專家和銀行界憂心忡忡，而來自中華全國總工會、國家勞動和社會保障部的人士則對勞動債權優先清償的規定表示熱烈歡迎。在二審過程中，中華全國總工會副主席周玉清稱：“《破產法》草案是越改越好。突出的特點之一是在維護職工合法權益、保證社會穩定方面有較好的表達。”

　　全總方面認為，實際上企業資產用來償還所欠職工工資和社會保險費用的額度，相對所欠銀行債務的額度而言是很小的一部分。全總曾在2000年對東北三省、湖南、廣東、新疆、甘肅、四川、貴州等地121家列入國務院計劃關閉破產企業的情況進行調查，結果顯示，121家企業資產總額共136.31億元，共欠銀行貸款本息149.45億元，共欠職工各種債務總額14.82億元。全總認為，職工債權額度雖小，卻事關職工的生存與社會的穩定，因此，從保護職工權益出發，企業破產清償時勞動債權應當優先。

　　“我們的態度很明確：企業破產不能讓職工也‘破產’。企業破產要更多關注職工權益，要‘以人為本’。”中華全國總工會法律工作部副部長郭軍在接受本刊采訪時說。

　　針對銀行界有關“優先清償勞動債權加大金融風險”的說法，中華全國總工會方面認為兩者并無多大的關聯度，“加強金融機構自身對借貸風險的防范、債權行為的規范管理，才是降低銀行資產風險的根本所在”。

　　盡管各方意見針鋒相對，但王欣新仍然對新《破產法》于近期通過三審持樂觀態度。他透露，現在的調和意見有兩種，一是勞動債權可以優先，但必須明確其范圍，原則上只優先清償職工工資，另一種意見是可以從抵押擔保物的變價款中確定一個比例，在此范圍內優先支付勞動債權。

　　王欣新說：“其實大家都明白，現在最主要的是要使新法盡快出臺，各方必須有所妥協，而留給決策者的就是抉擇問題了。”

　　誰來任命破產管理人？

　　除上述爭議，新《破產法》起草組成員、中國政法大學教授李曙光透露，關于破產管理人由法院還是債權人委員會任命的爭論，是導致三審推遲的另一個原因。

　　在中國，破產管理人的職責主要由清算組來承擔。由于現行法律規定清算組成員主要由政府部門人員組成，并向法院負責報告工作，這在實踐操作中造成的行政干預色彩濃烈等問題受到眾人詬病。浙江省象山縣人民法院張阿久曾撰文提到，破產案件在審理過程中，由政府各級官員組成的“破產指導小組”及其下屬的破產清算組常常凌駕于法院之上，對破產案件的具體處理行使指揮權和決定權，直接影響到債權人的分配比例。

　　有鑒于此，新《破產法》借鑒國外的經驗，建立了破產管理人制度。但在管理人究竟如何產生問題上，專家內部意見產生重大分歧。

　　大部分專家認為，管理人應由法院任命并接受法院監督，如此可以保證破產程序的高效和公正。這種意見占了上風，最終新《破產法》草案采用的也是“以法院任命為主、債權人確認為輔”的管理人選任機制。

　　而李曙光等專家堅持認為，應以債權人會議為主導來確認管理人。“從本質上講，《破產法》應更注重保護債權人的利益，以債權人會議為主導來確認管理人有利于保證管理人的自治。”李曙光指出，如采取“以法院任命為主”的機制，將意味管理人需對法院直接負責，而其后果將是法院不得不進行商業判斷，法院對此將是力不從心的。

　　另外，也有學者懷疑當前的法院是否具有真正的獨立性和公正性，此種管理人選任機制可能帶來大量的尋租現象，從而造成制度上的腐敗。

　　“破產管理人在國內是一個新生事物，但它的影響將逐步顯現，所以必須慎重。”李曙光向本刊強調。

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