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本報(bào)評(píng)論員 龍希成
4月11日，建設(shè)部在其網(wǎng)站上公布了《城市公共汽電車客運(yùn)管理辦法》，該辦法經(jīng)建設(shè)部第53次常務(wù)會(huì)議討論通過(guò)，自2005年6月1日起施行。
應(yīng)該承認(rèn)，該管理辦法第23條至27條，規(guī)定有關(guān)重大突發(fā)事件的應(yīng)急預(yù)案和在客運(yùn)過(guò)
程中發(fā)生乘客傷亡應(yīng)由公共汽電車經(jīng)營(yíng)者承擔(dān)損害賠償責(zé)任，具有深刻的社會(huì)背景和法律意義。
其社會(huì)背景是，以建設(shè)和諧社會(huì)目標(biāo)和以人為本的價(jià)值觀為指引，需要強(qiáng)化政府或公共交通客運(yùn)主管部門應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的意識(shí)和能力，明確其給予受害者“合理補(bǔ)償”的責(zé)任；其法律意義在于，基于公共交通運(yùn)輸服務(wù)合同上的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，明確規(guī)定了公共汽電車經(jīng)營(yíng)者對(duì)于乘客的損害賠償責(zé)任。而此前，在各地制定的有關(guān)《城市公共客運(yùn)管理辦法》條款中，僅僅籠統(tǒng)提及“乘客享有獲得安全、便捷客運(yùn)服務(wù)的權(quán)利”，未能明確政府部門的“補(bǔ)償”責(zé)任或經(jīng)營(yíng)者的“賠償”責(zé)任，更未有涉及應(yīng)急預(yù)案的內(nèi)容；對(duì)于乘客傷亡，僅僅作為一般的交通事故來(lái)處理。這是該管理辦法的新意所在。
該管理辦法的另一新意則在于，在處理社會(huì)公眾的投訴、記錄與公開經(jīng)營(yíng)者的信用狀況、監(jiān)管與評(píng)議經(jīng)營(yíng)者的服務(wù)質(zhì)量，特別是調(diào)整有關(guān)客運(yùn)線路和站點(diǎn)設(shè)置要求征求公眾意見等環(huán)節(jié)，強(qiáng)調(diào)了政府主管部門的程序和責(zé)任。該辦法在上述諸環(huán)節(jié)的規(guī)定無(wú)疑是“責(zé)任政府”理念的體現(xiàn)。
由于城市化的迅猛發(fā)展、流動(dòng)人口對(duì)于城市公共交通的龐大需求，以及由此產(chǎn)生的城市公共交通服務(wù)收益穩(wěn)定、經(jīng)營(yíng)壟斷和盈利潛力巨大等誘惑力，使得城市公共汽電車客運(yùn)市場(chǎng)越來(lái)越成為聚焦公眾、政府和投資商等多方利益的領(lǐng)域，并且隨著客運(yùn)市場(chǎng)規(guī)模的擴(kuò)大和新型公交管理技術(shù)的采用，產(chǎn)生著愈加各方當(dāng)事人愈加復(fù)雜的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。
因此，為了“加強(qiáng)城市公共汽電車客運(yùn)市場(chǎng)管理，規(guī)范市場(chǎng)秩序”，首要的尚非“維護(hù)乘客、經(jīng)營(yíng)者及從業(yè)人員的合法權(quán)益”，而是要通過(guò)立法程序規(guī)范政府部門(監(jiān)管者)、運(yùn)營(yíng)商(經(jīng)營(yíng)者)和乘客(社會(huì)公眾)三方的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。為此，我們需要著重解決四個(gè)環(huán)節(jié)的問(wèn)題。
首先是，建設(shè)部發(fā)布的《城市公共汽電車客運(yùn)管理辦法》與各省市政府或地方人大通過(guò)的有關(guān)《城市公共客運(yùn)管理辦法》是什么關(guān)系？當(dāng)公用事業(yè)局、交通管理委員會(huì)(客運(yùn)管理處)、公安交通局、道路交通局等部門發(fā)生職能沖突和義務(wù)交叉時(shí)如何協(xié)調(diào)？明確這些規(guī)則制定者、制定程序和執(zhí)行者，是市場(chǎng)繁榮和有序的前提。
其次是政府監(jiān)管部門行權(quán)方式的規(guī)范。其實(shí)，將監(jiān)管城市公共客運(yùn)市場(chǎng)的政府部門仍按傳統(tǒng)提法稱為“主管部門”，不利于將其責(zé)任和權(quán)力置于社會(huì)監(jiān)督之下，導(dǎo)致隱性行權(quán)不受約束。1999年國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)《關(guān)于清理整頓城市出租汽車等公共客運(yùn)交通的意見》，便是對(duì)有關(guān)部門濫用職權(quán)強(qiáng)行收取經(jīng)營(yíng)者“行政事業(yè)性收費(fèi)和政府性基金”進(jìn)行全面清理。
再次是對(duì)投資運(yùn)營(yíng)商的權(quán)利義務(wù)規(guī)范。作為具有穩(wěn)定收益和豐厚利潤(rùn)的行業(yè)，且經(jīng)營(yíng)權(quán)受到一定程度的行政壟斷保護(hù)，城市公交領(lǐng)域受到投資者青睞。為此，各省市將線路經(jīng)營(yíng)權(quán)以拍賣或有償出讓方式授予經(jīng)營(yíng)者。而一直以來(lái)的“黑車”運(yùn)營(yíng)與近來(lái)一些房地產(chǎn)開發(fā)商對(duì)樓盤專線車被“收編”的擔(dān)心，也反映了各方對(duì)利益的關(guān)切。至于從業(yè)人員權(quán)益的問(wèn)題，不過(guò)是一個(gè)運(yùn)營(yíng)商作為提供公共客運(yùn)服務(wù)的企業(yè)內(nèi)部管理的問(wèn)題。
最后是對(duì)乘客(社會(huì)公眾)權(quán)益的保護(hù)。乘客當(dāng)然有購(gòu)票和遵規(guī)守法的義務(wù)，但乘客作為分散的消費(fèi)者個(gè)體，他很難通過(guò)集體談判的方式來(lái)維護(hù)自身的權(quán)益。因此，公眾投訴和政府部門對(duì)經(jīng)營(yíng)者提供服務(wù)的價(jià)格與方式的嚴(yán)格監(jiān)管，具有十分重要的意義。實(shí)際上，“無(wú)人售票，車不找零”和“二元一票制”空調(diào)車的推行就是乘客作為分散消費(fèi)者個(gè)體沒(méi)有談判地位的后果之一。
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