國家景區產權困局 主人無權怎能管家做主

　　馮雪梅

　　蘭州大學教授張正春的偶然所見，掀起了有關圓明園生態保護的軒然大波。此前，已經進行了兩年的圓明園公園鋪設防滲膜工程并不為人所知，無論是媒體還是政府權威部門，都未曾對這項投資1.5億元的“宏偉工程”透露只言片語。

　　幸虧張正春是內行，通曉鋪膜防滲的嚴重后果。在他的大聲疾呼下，正在經受“保護戕害”的圓明園，引起廣泛關注。

　　該不該進行防滲工程，專家、公眾和公園管理者針鋒相對。

　　專家們從生態環保的角度提出反對意見———嚴密的全防滲處理，不僅會破壞圓明園真山真水、渾然一體的自然風格，還會毀壞整體生態系統，把本來就不能流動的湖水徹底變成“死水”。圓明園管理處負責人則從實際出發考慮問題，防滲乃無奈之舉，園區一年的補水花費就是幾百萬元，水價不斷上漲，實在補不起。公眾質疑：景區是大家的，這么大動靜，為什么不征求我們的意見？

　　有關國家景區的管理問題上，類似的爭論并不少見。去年底，北京的六大“世遺”景區漲價，專家、公眾和景區管理者的意見明顯相左；最近，黃山景區擬提高票價，引來一片爭議之聲。因為直接涉及公眾利益，所以景區在調整票價的問題上，大都召開聽證會聽取公眾意見(采納不采納是一回事兒，至少形式到位了)，但在有關景區管理的其他問題上，比如改擴建工程之類，就很少問問大家同不同意了。

　　此次圓明園的防滲工程，管理方可能壓根兒就沒想到要跟公眾打聲招呼。作為景區的管理者，修補整飭本是分內事兒，自己做主就行。

　　可問題是，包括圓明園在內的國家景區，到底由誰說了算？作為管理者，究竟有沒有權力在諸如門票收費、景區修整、配套設施建設等事務上，自作主張？

　　理論上講，國家景區屬全體公民所有，由中央政府代表人民行使管理權。在具體操作過程中，管理權又層層下放，從中央政府到地方各級政府，再具體到景區的管理者。但是有一點必須明確，不管是景區管理者，還是地方政府，都只是景區“財產”的看守者和“管家”，他們本身對“財產”沒有處置權。

　　按道理，“主人”和管理者之間，應該是一種委托代理關系。作為委托代理人，“管家”的一切權力來自“主人”的授權，其一切行為都需要接受質詢和監督。

　　但是，由于人民是一個抽象的概念，無法具象化，在實際操作過程中，又缺乏監管，“主人”名存實亡。“財產”的所有權、管理權在層層下放的過程中，統統歸了“管家”所有。實際操作中的所有例子都證明，在具體事務上，“主人”實際上是做不了主，全由“管家”越俎代庖了。

　　經濟學講“產權明晰”，只有產權明晰了，才能實現規范管理、公平交易。可是在國家景區問題(可能也是國有資產存在的共性問題)上，產權一向是不明晰的。

　　產權不明晰，使得國家景區的法定所有者(公民)與實際看守者之間，并不存在真正的委托授權與選擇代理關系。“主人”既不能直接授權給“管家”，也不能監督“管家”的行為，更不能自由選擇“管家”———“財產”雖然是我的，但是由誰來管，怎么管，管不好了怎么辦，我都無權做主。

　　這就導致監管失控和“公地悲劇”。管理者為了眼前利益，可以調整票價，建節水的防滲工程，修上山索道通天電梯，甚至可以讓國家景區成為官邸私宅。而這一切，“主人”時常不得而知，或者無權干涉。

　　誰都知道，所有權和管理權是絕對不同的兩個概念，但在國家景區的管理中，兩種截然不同的權利時常混為一談。解決產權不明晰的途徑有兩個：一是把“財產”公平地分給每個公民，由他們自行實施管理；二是建立以公共授權監督為基礎的委托代理關系，由代理人實施管理。第一種途徑顯然不切實際，要解決國家景區的產權困局，只能是加強監督制約，讓“管家”的所有行為，都置于“主人”的監管之下。

　　更多精彩評論，更多傳媒視點，更多傳媒人風采，盡在新浪財經新評談欄目，歡迎訪問新浪財經新評談欄目。