蘇丹紅事件折射監管之弊 多頭監管等于沒有監管

　　作者：孫晨

　　就在蘇丹紅事件愈演愈烈之時，涉及食品安全監管的國家各部委終于開口說話了：國家標準化委員會有關負責人首先表示，將在4月份出臺與蘇丹紅相關的檢測標準；國家質檢總局有關人士也表示，已經把對蘇丹紅的“圍剿”重點放到了“進出口環節”和“生產環節”，并將加大對大型食品生產企業的監管力度。

　　然而�熉撓肫鸾�年來連續出現的食品安全事故，從“大頭娃”奶粉到發霉火腿腸、過期太子奶、有毒面粉……各種惡性事件屢禁不絕、層出不窮，以及諸多政府主管部門在事發后多次表現出的“亡羊補牢”的態度，人們不禁要問，食品安全監管到底起了什么作用？

　　多頭監管等于沒有監管

　　“長期以來食品問題就涉及多個部門，是中國最典型的條塊分割、多頭管理的行業，是個具有歷史性的問題，這就使統一管理食品問題成為難題。”九三學社農林委委員、中國農科院農產品加工研究所研究員孫樹俠尖銳地指出了問題所在。

　　據了解，以前食品安全管理由農業部負責種植、輕工部負責加工、內貿部負責銷售，機構改革后，農業部還是負責種植，國家食品藥品監督管理局則將主要精力放在保健食品審批上，衛生部主要針對餐飲業進行檢查，而輕工部和內貿部被取消后成立的商務部，以及國家質監總局和工商、海關、公安等部門也都涉及食品管理，而真正能對食品加工進行全面管理的部門卻一直沒有以獨立機構的形式出現。

　　統一安全標準嚴重缺失

　　此次蘇丹紅事件從英國爆發后，我國質監部門才“突然意識到”原來我們并不掌握對蘇丹紅的檢測技術，這一早在1996年就在我國食品添加劑衛生標準中明令禁止使用的物質一直大搖大擺地處于“隱身”狀態。

　　對此，孫樹俠認為，除了監管主體缺失問題，我們還嚴重缺乏檢測技術和標準，從而無法解決宏觀評估問題，同時也缺乏中立的第三方檢測機構。而目前的檢測組織基本上是由“政府主管部門壟斷”的，全部由質監部門說了算。但在國外，第三方檢測機構是運行主體，同時擁有很大權力以及公開性和公平性，這樣有利于促進全民參與質量監督。因此，不必擔心第三方的權威性和客觀性，而市場化運作方式也使他們更加珍惜自己的品牌和聲譽。

　　追懲結果不透明

　　盡管此次因蘇丹紅事件而“落馬”的大小企業有不少，但主管部門的追懲結果卻遲遲未見。

　　北京致誠律師事務所律師張顯峰認為，蘇丹紅事件暴露出我國法律對食品安全肇事者的追懲制度不夠完善。類似的事件一旦發生，相關產品總是先被曝光，再下架、召回，但之后怎么樣，就不見下文了。人們無從知曉那些不法企業受到的處置，處罰的力度又是否足夠大。而消費者往往因時過境遷而忘記相關企業和產品，最終食品安全事件不了了之。

　　張呼吁，管理部門應該向公眾公開處罰結果及處罰后的抽檢結果，讓全社會參與監督，并將這一作法制度化。

　　公眾輿論監督要到位

　　就張律師的建議，國家行政學院時紅秀副教授認為，法律的不完善只是造成食品安全事件層出不窮的一個方面，若從制度經濟學角度看，所有行為都有一個成本收益的問題。立法學者們總認為所有有利于社會公平的法律、制度都應該出臺，但我們在現實中，哪些規則被執行，哪些規則被有效執行，哪些被忽略或被打折扣，都是當事人計算成本收益的結果。

　　時教授認為，我們的政府在宏觀上會有一個成本收益的計算。企業也同樣會考慮這些，不法企業摻雜使假時考慮的只是被發現的概率和成本有多大，并不會有自覺的守法意識。這就需要媒體起到相應的輿論監督作用。因為政府部門的處罰也許不會對不法企業產生太大影響，但大眾的認可與否則事關重大，所以，新聞媒體的監督是獨立于行政管理的一個利器。

　　執行不到位

　　而國家行政學院教授竹立家指出，我們國家在法律、制度、管理機構等方面，看上去很強大，管理部門的工作好像也很忙碌、管理職責也很廣泛，但結果是監管仍不到位，關鍵的問題是各部門并未真正執行各自的監督責任。

　　竹教授告訴記者，在組織學上有個洛克忠告，就是說規則要少，但一旦制定出來，必須嚴格執行。現代社會治理的關鍵不在于相關法規是否健全，規章是否到位，而是執行力度如何，執行效果怎樣。

　　獨立食品安全機構亟待設立

　　針對食品安全方面多頭監管，執行不力的現狀，孫樹俠表示，在調查了26個國家對食品安全的監督管理后，其得出的結論是：食品安全和生產應該由國家統一管理。

　　“這26個國家中既有發達國家又有發展中國家，他們對食品安全都是成立專門的委員會或部、局，沒有像我們國家這樣把食品問題游離于各部委之間。2000年左右，我在參與起草中國農業發展綱要時，就提出應設專門機構管理食品，但當時被認為是體制問題難于解決。現在時隔4年多，這個問題顯得越來越突出。”

　　時教授也指出，成立一個獨立機構負責食品安全是一個很好的解決出路。當一個問題涉及多部門的權責時，最好就是組建一個獨立部門。讓所有的權力、所有的責任全由這個部門承擔起來，界定明確后，就無法推脫責任了。否則，像目前這樣“多龍治水”，每個部門都可以不承擔責任，甚至產生權力糾紛，這甚至會對政府的執政能力提出挑戰。

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