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國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，2004年，中國的煤炭產(chǎn)量約占全球的35%事故死亡人數(shù)則占近80%。2004年全年中國共發(fā)生煤礦死亡事故3639起，造成6027人死亡。3月7日，國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局局長李毅中作客新華網(wǎng)，提出了把礦主、地方政府和監(jiān)管部門的利益統(tǒng)一到安全生產(chǎn)這個(gè)平臺(tái)上來。
一方面是監(jiān)管不斷加強(qiáng)，一方面是監(jiān)管頻頻失靈，問題出在哪里？究其根源，一是目
前安監(jiān)監(jiān)管體制的問題導(dǎo)致監(jiān)管動(dòng)力不足，二是礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)界定不清，尤其后者是前者的根本原因。解決之道首先要通過構(gòu)筑安全監(jiān)管體制，從法律層面確立安監(jiān)的獨(dú)立執(zhí)法權(quán)來啟動(dòng)監(jiān)管動(dòng)力系統(tǒng)。治本之策還要通過政府財(cái)政政策改革來解決礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)界定問題，把安全生產(chǎn)納入國家社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展全局來統(tǒng)籌考慮。
先說安全監(jiān)管動(dòng)力機(jī)制問題。中國的煤礦安全監(jiān)管體制一直以來采取的是“國家監(jiān)察、地方監(jiān)管、企業(yè)負(fù)責(zé)”的監(jiān)管模式，實(shí)行橫向和縱向兩種安全生產(chǎn)管理體系。國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局及其下設(shè)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)各省市的安全生產(chǎn)監(jiān)督，屬于橫向管理。同時(shí)一些重點(diǎn)行業(yè)有自己的安全監(jiān)察體系——例如煤炭行業(yè)有煤礦安全監(jiān)察局，屬于縱向管理。
近年來，中國石油、化工，煤炭等等行業(yè)轉(zhuǎn)為公司化運(yùn)作之后，由于成本和利益權(quán)衡，其安全生產(chǎn)的監(jiān)管動(dòng)力逐步減弱；橫向的國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理體系，尤其在地方，生產(chǎn)部門的強(qiáng)勢，使得相對(duì)弱勢的監(jiān)管部門顯得無力，難以對(duì)其前者進(jìn)行有效的制約和監(jiān)督。這種權(quán)力不到位的現(xiàn)象，就形成了一個(gè)安全監(jiān)管空白點(diǎn)。此次安監(jiān)總局升格，從行政角度而言，可以拉平國家安監(jiān)局與中央各部門以及地方省份的級(jí)別，使得監(jiān)管從弱勢機(jī)構(gòu)走向強(qiáng)勢機(jī)構(gòu)，有利于國家安監(jiān)總局開展工作。
但是目前的安全監(jiān)管改革仍然只是一種機(jī)構(gòu)改革，如果下一步的重點(diǎn)不能從法律層面確立安監(jiān)機(jī)構(gòu)獨(dú)立的執(zhí)法權(quán)，那么，仍然難以解決目前這種監(jiān)管動(dòng)力不足的現(xiàn)狀。而且，即使有獨(dú)立的執(zhí)法權(quán)，還需要一系列的配套支持。可以說，中國安全監(jiān)管法規(guī)不可謂不全。涉及安全法規(guī)的中央級(jí)法律法規(guī)就有74個(gè)之多，例如《安全法》、《礦山安全條例》等。其中，《煤礦安全監(jiān)察員管理辦法》還對(duì)安監(jiān)員的獨(dú)立職責(zé)進(jìn)行了細(xì)致的規(guī)定。該管理辦法的第八條第4款就規(guī)定安監(jiān)員有權(quán)責(zé)令違法企業(yè)立即停止作業(yè)，并將有關(guān)情況報(bào)告煤礦安全監(jiān)察機(jī)構(gòu)。但是，礦難表明，那些法規(guī)的執(zhí)行仍是個(gè)問題。在近幾年多起礦難發(fā)生后，媒體才揭出，不少企業(yè)撕毀監(jiān)管部門的封礦封條強(qiáng)行開采。為什么有關(guān)企業(yè)敢于置國家監(jiān)管權(quán)力于不顧，敢于漠視礦工之生命？當(dāng)然背后是各種錯(cuò)綜復(fù)雜的利益關(guān)系使然。
探尋監(jiān)管之道，需要洞悉的就是各種權(quán)力之間的利益因素，從而尋求利益的均衡。礦主投資要利潤，地方政府要GDP績效，監(jiān)管部門要安全。從道理上，礦主的利潤和地方政府的GDP是建立在安全生產(chǎn)之上的，但是為什么現(xiàn)實(shí)往往是礦主和地方政府的行為和安全生產(chǎn)發(fā)生了背離呢？其中深層次的原因還是我國現(xiàn)行的礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)界定不清。雖然國家有關(guān)法律規(guī)定，礦山資源屬全民所有，但是由于礦山分布在各地方行政轄區(qū)內(nèi)，產(chǎn)權(quán)在法律規(guī)定是一回事，事實(shí)上又是另外一回事。一些地方政府的財(cái)政收入主要來自礦產(chǎn)資源。可以說中央政府和當(dāng)?shù)卣⑵髽I(yè)以及當(dāng)?shù)孛癖姸际菄业V山資源產(chǎn)權(quán)在現(xiàn)實(shí)中的所有者。所以有學(xué)者提出應(yīng)當(dāng)公正地平衡礦山資源為全民所有的法律規(guī)定與當(dāng)?shù)卣推髽I(yè)、民眾利益的關(guān)系，設(shè)計(jì)一種更合理地在利益相關(guān)各方之間分配資源的制度框架，是解決目前礦山安全生產(chǎn)的治本之策。
此外，還需要我們從財(cái)政政策這樣更宏觀的思路來考慮安全監(jiān)管。據(jù)統(tǒng)計(jì)，現(xiàn)有的8000多座礦山中，400多座資源枯竭，2／3已進(jìn)入中老年期，正在進(jìn)入加速枯竭的進(jìn)程。這些資源型城市，以前是中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略的貢獻(xiàn)者，它們對(duì)礦山資源產(chǎn)權(quán)的收益權(quán)主要貢獻(xiàn)給了國家，而現(xiàn)在由于經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)單一、相當(dāng)一部分資源枯竭城市替代產(chǎn)業(yè)沒有及時(shí)發(fā)展起來，部分城市礦竭城衰，引發(fā)全面的產(chǎn)業(yè)凋敝，相當(dāng)數(shù)量的職工下崗，職工養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷等社會(huì)保險(xiǎn)問題突出。政府需要通過財(cái)政政策建立相應(yīng)的利益補(bǔ)償機(jī)制，把解決安全生產(chǎn)問題納入社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)發(fā)展的全局來統(tǒng)籌規(guī)劃，如果沒有中央從財(cái)政政策上的對(duì)他們進(jìn)行利益補(bǔ)償，現(xiàn)實(shí)將迫使企業(yè)和地方政府更加不顧安全因素，對(duì)礦山進(jìn)行窮竭性地開采，從而將引發(fā)更多的安全事故。
(魏甫華)
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