環(huán)保風(fēng)暴 制度建設(shè)的引信

　　本報記者　石尚惠　發(fā)自上海

　　溫家寶總理在今年“兩會”上作政府工作報告時說，要抓緊解決影響人民健康安全的污染問題，實行嚴(yán)格的排污總量控制制度，加大環(huán)保監(jiān)督和執(zhí)法力度

　　環(huán)保執(zhí)法需走出“兩高一低”的困局，即環(huán)保守法成本高，執(zhí)法成本高，違法成本低 的事實

　　借著這場環(huán)保風(fēng)暴，在今年的地方“兩會”和全國“兩會”上，環(huán)保和循環(huán)經(jīng)濟已成為代表和委員們談?wù)摰慕裹c議題之一

　　提交全國人大和全國政協(xié)審議的2005年度政府工作報告，首次將環(huán)境保護(hù)從以往的“社會事業(yè)”部分抽取出來，列入“繼續(xù)保持經(jīng)濟平穩(wěn)快速增長”的大題目下。溫家寶總理說，要抓緊解決影響人民健康安全的污染問題。實行嚴(yán)格的排污總量控制制度，加大環(huán)保監(jiān)督和執(zhí)法力度。

　　近日，新華網(wǎng)、人民網(wǎng)等網(wǎng)站推出“今年‘兩會’，你最關(guān)注什么？”的民意調(diào)查，從投票數(shù)目和論壇討論來看，民眾對環(huán)境污染、能源短缺等話題關(guān)注程度較往年大幅度提升。人民網(wǎng)調(diào)查顯示，“治理污染，關(guān)注環(huán)保”投票率高達(dá)38.9%。

　　環(huán)保問題受到如此高的關(guān)注，源于今年初國家環(huán)保總局刮起的一場前所未有的環(huán)保風(fēng)暴。在今年的地方“兩會”和全國“兩會”上，環(huán)保和循環(huán)經(jīng)濟已成為代表和委員們談?wù)摰慕裹c議題之一。

　　上海“兩會”熱議循環(huán)經(jīng)濟，萬元GDP能耗首次納入上海發(fā)展指標(biāo)體系。上海將積極爭取成為國家發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟試點城市，選擇一批重點企業(yè)、領(lǐng)域和區(qū)域，開展多種形式的循環(huán)經(jīng)濟試點。

　　①環(huán)保總局刮起風(fēng)暴

　　去年的審計風(fēng)暴還未平息，新年伊始，向來被視為“弱勢”部門的國家環(huán)保總局陡然發(fā)力，一場前所未有的環(huán)保風(fēng)暴又轟轟烈烈登場

　　國務(wù)院總理溫家寶對此舉給予肯定：“環(huán)保總局現(xiàn)在也動真格了，查處了一批違規(guī)上馬的項目，非常好！”

　　1月18日，國家環(huán)保總局在京宣布停建13個省市的30個違法開工項目，涉及總投資額達(dá)1179億元。此舉隨即在全國引起巨大反響。這也是中國《環(huán)境影響評價法》實施一年多來，首次大規(guī)模對外公布違法開工項目。

　　國家環(huán)保總局單方面叫停的這30個項目，可謂個個來頭不小，投資規(guī)模多在數(shù)億乃至上百億元，其中有26個是電力項目，且不乏國家發(fā)展戰(zhàn)略性項目和地方政府力挺的重點專案。排名榜首的是國務(wù)院已經(jīng)批準(zhǔn)立項、靜態(tài)總投資達(dá)到446億元的金沙江溪洛渡水電站。

　　發(fā)布會上，國家環(huán)保總局副局長潘岳稱：“環(huán)境影響評價不是橡皮圖章，對違反環(huán)評法的行為必須堅決制止。”

　　一時間，鋪天蓋地的媒體報道都用了諸如“猛”、“勇敢”、“有點出乎意料”來形容此番國家環(huán)保總局史無前例地行使法律賦予的“一票否決權(quán)”和執(zhí)法權(quán)。社會各界好評如潮，中央電視臺進(jìn)行的一份民意調(diào)查顯示，36％的被調(diào)查者為國家環(huán)保總局的舉動叫好，52％的人認(rèn)為風(fēng)暴應(yīng)刮得更早些。掀起這場風(fēng)暴的45歲的潘岳成了風(fēng)口浪尖上的新聞人物，國家環(huán)保總局的公眾形象也儼然高大許多。

　　嗣后，環(huán)保風(fēng)暴又刮向了五大發(fā)電集團(tuán)，20個省市的46家火電廠未啟動脫硫項目，被環(huán)保總局曝光。

　　1月24日，環(huán)保總局公布22個違法開工項目已停建整改。盡管期間遭遇長江三峽工程開發(fā)總公司的短暫抵觸，但在社會輿論呼應(yīng)下，同時獲得國家發(fā)改委支持，距環(huán)保風(fēng)暴掀起的半個月后，這30個違法開工項目終于悉數(shù)停產(chǎn)整改。2月20日，環(huán)保總局開出行政罰單，其中三峽總公司承建的金沙江溪洛渡水電站等3個電站被罰最高限額20萬元。

　　國務(wù)院總理溫家寶對此舉給予肯定：“環(huán)保總局現(xiàn)在也動真格了，查處了一批違規(guī)上馬的項目，非常好！”

　　②環(huán)保風(fēng)暴的注腳

　　隨著中國經(jīng)濟持續(xù)高速增長，一些地方為追求所謂“政績”，盲目崇拜GDP增長，大上高消耗、高污染項目，導(dǎo)致環(huán)境不斷惡化、資源瓶頸日趨明顯

　　去年底召開的中央經(jīng)濟工作會議強調(diào)，必須堅決扭轉(zhuǎn)高消耗、高污染、低產(chǎn)出的狀況，全面轉(zhuǎn)變經(jīng)濟增長方式。為貫徹這一戰(zhàn)略，中國針對部分行業(yè)發(fā)展過熱局面實行了宏觀調(diào)控

　　是次風(fēng)暴的確讓不少人始料未及。《環(huán)境影響評價法》自2003年9月1日施行至今，時間不可謂不長，如此強勢似乎也不是國家環(huán)保總局慣有的姿態(tài)。長期以來，該局掣肘于各個部門，執(zhí)法方式往往局限于批評而已。

　　有學(xué)者認(rèn)為，風(fēng)暴背后的原因絕非僅是環(huán)保執(zhí)法這么簡單———這將是2005年宏觀調(diào)控政策一個明顯轉(zhuǎn)型，從依靠政府行政調(diào)控進(jìn)行變革過渡到從法制和技術(shù)層面重構(gòu)秩序。

　　隨著中國經(jīng)濟持續(xù)高速增長，一些地方為追求所謂“政績”，盲目崇拜GDP增長，大上高消耗、高污染項目，導(dǎo)致環(huán)境不斷惡化、資源瓶頸日趨明顯。尤其去年以來，全國出現(xiàn)煤電油資源全面短缺，大批電力項目倉促上馬，不少未經(jīng)環(huán)評程序。

　　為實現(xiàn)經(jīng)濟、社會和環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展，2003年10月，中國首次提出要樹立和落實科學(xué)發(fā)展觀。去年底召開的中央經(jīng)濟工作會議強調(diào)，必須堅決扭轉(zhuǎn)高消耗、高污染、低產(chǎn)出的狀況，全面轉(zhuǎn)變經(jīng)濟增長方式。為貫徹這一戰(zhàn)略，中國針對部分行業(yè)發(fā)展過熱局面實行了宏觀調(diào)控。

　　根據(jù)環(huán)保總局的通報，去年12月10日，該局就《國務(wù)院批轉(zhuǎn)發(fā)展改革委關(guān)于堅決制止電站項目無序建設(shè)意見的緊急通知》作出反應(yīng)，組織多個調(diào)查組奔赴各地，督察部分違反《環(huán)保評價法》的違規(guī)項目。

　　此番強硬執(zhí)行《環(huán)境影響評價法》里有關(guān)建設(shè)項目中的環(huán)境保護(hù)設(shè)施必須與主體工程同時設(shè)計、同時施工、同時投產(chǎn)使用以及環(huán)境預(yù)先評價等法律技術(shù)性規(guī)定，最終實現(xiàn)的正是國務(wù)院制止部分行業(yè)盲目投資的有關(guān)規(guī)定和宏觀經(jīng)濟調(diào)控政策要求。

　　理清這條大致脈絡(luò)，添加了落實科學(xué)發(fā)展觀和宏觀調(diào)控走向變化注腳的環(huán)保風(fēng)暴驟然刮起就不難理解。

　　③制度“軟肋”暴露無疑

　　上海市近日正在著手重新修訂環(huán)保條例，對破壞環(huán)境行為的處罰力度，最高罰款金額擬提高至50萬元。但仍有人擔(dān)憂，這并不足以遏制環(huán)境違法行為，應(yīng)采取比例罰款制，不要設(shè)定最高限額

　　環(huán)保風(fēng)暴之于中國環(huán)保進(jìn)程無疑將起到重要推動作用，然而本是職責(zé)所在的尋常執(zhí)法，卻被冠以“風(fēng)暴”一稱，并演繹得舉國傾動，背后所凸顯出來的制度“軟肋”不能不發(fā)人深省。

　　首當(dāng)其沖的自然是錯誤的政績觀在作祟。一些地方對科學(xué)發(fā)展觀認(rèn)識不到位，單純追求經(jīng)濟增長速度，高能耗、重污染的小冶煉、小鐵合金、小化工等被明令禁止的項目，在一些地方竟然呈現(xiàn)蔓延的趨勢。有些地方在招商引資中，不管項目有無污染，只要來投資就批準(zhǔn)，甚至地方領(lǐng)導(dǎo)出面干預(yù)，片面強調(diào)簡化審批，限期辦理相關(guān)手續(xù)。國家環(huán)保總局副局長潘岳承認(rèn)，個別地方在建設(shè)項目環(huán)境影響審批中確實存在“首長意志”、“先上車，后買票”等違法現(xiàn)象。

　　有3個項目被國家環(huán)保總局曝光的福建省的一位環(huán)保局人士告訴記者，環(huán)保官員們要保護(hù)環(huán)境，地方首長要的往往是GDP增長的數(shù)字，而地方環(huán)保官員們的“烏紗帽”又是拿在當(dāng)?shù)亍案改腹佟笔掷锏摹Ｔ谶@種情況下，環(huán)保官員要“硬起來”，難度可想而知。

　　事實上，環(huán)保部門也不是沒有“硬”過。比如，以前曾經(jīng)開展的轟轟烈烈的淮河污染治理工程，但最終虎頭蛇尾。國家環(huán)保總局在前頭治污，地方政府在背后默許污染。結(jié)果，淮河的環(huán)境指標(biāo)似乎并沒有得到根本改善。

　　就在30個項目尚未全部停工整改，環(huán)保總局與三峽工程開發(fā)總公司陷入角力的時候，不少人都為環(huán)保總局捏了一把汗。

　　盡管在審批大型、特大型工程的環(huán)境影響評價報告時，環(huán)保總局有權(quán)提出對工程建設(shè)的修改意見，甚至可以否定工程項目的建設(shè)，但這些項目之所以能邊開工、邊“等待”環(huán)評審批，是因為投資動輒上億元，電力建設(shè)方認(rèn)為，環(huán)境影響評價報告肯定能被批準(zhǔn)。像溪洛渡水電站建設(shè)項目前期已經(jīng)投入近20億元，最后真能因為環(huán)評而被推翻嗎？

　　最終結(jié)果沒能超出此前一些人士的預(yù)測。日前有消息稱，被宣布停建的30個違法開工項目，接受罰單并經(jīng)整改后已有26個項目通過了環(huán)境影響評價的審查，在領(lǐng)取相關(guān)批件之后即可恢復(fù)施工。由此可見，環(huán)評法的權(quán)威性和執(zhí)行力還有待考驗。

　　此外，環(huán)保執(zhí)法還需走出“兩高一低”的困局，即環(huán)保守法成本高，執(zhí)法成本高，違法成本低的事實。建設(shè)配套的治污排污設(shè)施，少則投入數(shù)十萬元，多則需要數(shù)百萬甚至數(shù)千萬元，而30個違反環(huán)評法項目的最高處罰額度不過區(qū)區(qū)20萬元，對于這些巨無霸工程來說簡直是九牛一毛，這樣的處罰力度對違法行為談何震懾力？

　　據(jù)悉，上海市近日正在著手重新修訂環(huán)保條例，對破壞環(huán)境行為的處罰力度，最高罰款金額擬提高至50萬元。但仍有人擔(dān)憂，這并不足以遏制環(huán)境違法行為，應(yīng)采取比例罰款制，不要設(shè)定最高限額。

　　④風(fēng)向：建立長效機制

　　就環(huán)保問題的法治化進(jìn)程而言，吸納更多社會主體參與的需要更為突出，尤其是民間環(huán)保組織的意見，應(yīng)對原有的《環(huán)境保護(hù)行政許可聽證暫行辦法》進(jìn)行修訂，提供便于操作的聽證規(guī)則

　　關(guān)于環(huán)保風(fēng)暴下一步如何刮，如何建立長效機制，是眼下公眾最為關(guān)心的問題。

　　2004年4月，潘岳曾在媒體上撰文，提出“綠色GDP”概念，希望將環(huán)境要素納入國民經(jīng)濟核算體系。他寫道：“我們從GDP中，只能看出經(jīng)濟產(chǎn)出總量或經(jīng)濟總收入的情況，卻看不出這背后的環(huán)境污染和生態(tài)破壞。”例如，環(huán)境污染使病人增多，這明擺著是痛苦和損失，但同時醫(yī)療產(chǎn)業(yè)大發(fā)展，GDP也跟著提高。

　　基于這一理念，環(huán)保總局開始審思，從構(gòu)建綠色GDP核算體系和把官員問責(zé)納入環(huán)保執(zhí)法程序來尋找突破口。

　　據(jù)報道，1月25日，國家環(huán)保總局局長解振華向媒體透露，2007年環(huán)保指標(biāo)將被正式列入全國黨政領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核內(nèi)容。

　　他還介紹，黑龍江省委最近出臺的市地級黨政領(lǐng)導(dǎo)班子主要責(zé)任指標(biāo)考核暫行辦法，首次將環(huán)境保護(hù)的指標(biāo)列入其中；重慶市把環(huán)保指標(biāo)的考核對象從各區(qū)縣黨政一把手?jǐn)U大到市政府有關(guān)部門的一把手；河北、廣東、天津、四川、浙江、吉林等也在全省(市)范圍內(nèi)將環(huán)保指標(biāo)列入了黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的政績考核范圍。

　　潘岳在接受媒體采訪時表示，中國目前尚未完成向法治社會轉(zhuǎn)型，不靠行政權(quán)力的強制執(zhí)行還不成，不少基層官員只認(rèn)權(quán)力不認(rèn)法。“但僅靠行政權(quán)力也不成。為了長治久安，我們要在考核機制上下功夫，要在長效管理機制上下功夫，這便是綠色GDP與官員環(huán)保考核機制出臺的原因。”

　　福建省人大法制委主任游勸榮進(jìn)一步指出，就環(huán)保問題的法治化進(jìn)程而言，吸納更多社會主體參與的需要更為突出，尤其是民間環(huán)保組織的意見，應(yīng)對原有的《環(huán)境保護(hù)行政許可聽證暫行辦法》進(jìn)行修訂，提供便于操作的聽證規(guī)則。最重要的是，法律要賦予普通民眾環(huán)保訴訟權(quán)，并應(yīng)當(dāng)考慮實行集體訴訟和辯方舉證等特定的司法程式和證據(jù)規(guī)則來保障公眾權(quán)利的實現(xiàn)，還應(yīng)把環(huán)保事故訴訟納入國家檢察機關(guān)的公益公訴范疇。

　　另據(jù)上海市環(huán)保協(xié)會秘書長鄭華興介紹，國家環(huán)保總局的二氧化硫排污權(quán)交易5年試點工作已經(jīng)處于總結(jié)階段，環(huán)保總局將推出排污權(quán)交易條例，長三角地區(qū)有望先行一步。這一在美國等發(fā)達(dá)國家取得成功、運用市場化交易規(guī)則實現(xiàn)整個社會控制污染的成本最小化的模式移植到中國，與最近生效的《京都議定書》不無關(guān)系。

　　《京都議定書》是一份全球國家協(xié)議減少溫室氣體排放的協(xié)議，從根本上說，它是全球范圍內(nèi)氣體排污權(quán)交易的一個框架。在《京都議定書》中，中國被定義為發(fā)展中國家，不需要對溫室氣體的減排負(fù)責(zé)。但由于中國的溫室氣體排放量達(dá)到全球的13％，專家預(yù)期，不用多久，減排中國溫室氣體的要求會迅速被提出來，造成巨大的國際壓力。而《京都議定書》中對溫室氣體減排的靈活方式，排污權(quán)交易是最重要的一個途徑。因此，熟悉、了解并運作排污權(quán)交易成為中國政府的當(dāng)務(wù)之急。

　　風(fēng)暴過后往往只剩下廢墟，但種種跡象表明，我們有理由相信這場環(huán)保風(fēng)暴給我們展示的不會僅僅是短時間持續(xù)的爆發(fā)力，而將成為制度和法治建設(shè)的引信，留下的是環(huán)保新環(huán)境與和諧社會的開端。

　　《國際金融報》 (2005年03月09日 第三版)

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