從稱呼到社會保障 關于農民工的幾個話題

　　□全國政協常委 厲有為

　　從農民工的稱謂說起

　　農民進城做工，已經成為我們時代的大潮流，成為與我們實現工業化和城市化并行的社會發展大趨勢。全國已有1億多農民進城做工，據專家估計，連他們的家屬子女約有1.4億 人在城里，而且還有幾億人口需要實現由農村到城市(鎮)的轉移。今年中共中央、國務院的一號文件明確要求：“加速農村勞動力轉移。��

　　就這么一個大的潮流、大的趨勢和大的群體，卻成為社會中的弱勢群體、被城市邊緣化的群體、合法利益得不到切實保障的群體。

　　黨中央、國務院正積極解決他們的問題。但整個問題的解決，必然是伴隨著工業化和城市化的整個過程。推動農民工問題更快、更好地解決，是貫徹我黨“立黨為公、執政為民�沟谋厝灰�求，是貫徹科學發展觀和建立和諧社會的必然要求。

　　農民工稱謂的內涵不難理解，還是把他們界定為農民，而沒有界定為工人。農民只能代表他們過去的身份，甚至連過去的身份也不能代表，如：在農村中學畢業后就到城里做工，他們根本不具備農民身份，只能說他們的家庭在農村，這在農民工中占相當大的比重。

　　因此，從實際出發，以他們從事的職業來稱謂他們，是比較科學的。農民進城做工，依靠工資收入維持生計，在做工期間就是工人，就是產業工人的重要組成部分，應依法享受產業工人的應有待遇。

　　在市場經濟條件下，一個人的職業身份的變動頻率是很高的，流動也是很大的，他們今天從事工業工作，就是工人；明天又從事農業工作，就又成為農民。以農村出身來固定農民工的農民身份，不但是不科學的，而且是固定計劃經濟時代造成的城鄉二元結構的有害做法。

　　因此，對農民工不僅僅是個稱謂問題，而是深層次的體制障礙問題。故建議把農民工的稱謂改為新型合同制工人，簡稱為合同工。

　　(注：本篇文章為敘述方便仍使用農民工一詞)。

　　農民進城是不是城市化的必然結果

　　中國是人口大國，而且是農村人口最多的大國。中國城市化率不到40%，低于世界發達國家，也低于經濟水平發展相當的發展中國家，因此就注定中國城市化的任務十分艱巨。

　　所謂城市化，其實質就是由農業社會向工業社會的過渡，由農民為主的社會向市民為主的社會過渡，由農村人口向城市(鎮)轉移的過程，這一發展過程是歷史性的進步過程，歷史必然要向這一方向發展的。但在不同的國家，發展的快慢、好壞是不同的，一方面取決于這個國家的客觀條件，但更主要的取決于這個國家當政者的戰略思想和戰略決策。

　　黨中央已經提出大中小城市協調發展的方針。怎么協調發展呢？我認為，應穩步發展特大城市和大城市，不要限制特大城市和大城市的發展；積極發展中小城市；有重點的發展小城鎮；規劃和培育城市群體的發展，使城市的空間布局和產業布局更趨合理，使特大城市和大城市的輻射力和帶動力更強，使城市間的區域依存度更高，使城市群體創造更強、更高的社會生產力。

　　工業化為城市的崛起提供了內在動力。城市(鎮)的迅速崛起又反過來推動了工業化，并為農民進城做工創造了條件，農民進城做工又為城市發展提供了強有力的支撐。農村人口往城市轉移，是城市化的內在要求，也是解決“三農�箚栴}的根本出路，減少農民是富裕農民的根本條件，也是農業產業化生產、規模化經營、商品化運作的根本條件。

　　因此，在城市化過程中，解決好農民工問題應該是我們工作的重心，如黨中央、國務院在今年一號文件中指出的：“堅持把解決好‘三農’問題作為全黨工作的重中之重。這是推進工業化、城鎮化和現代化歷史進程中必須長期堅持的一個重大方針。��

　　農民進城是不是工業化的必然產物

　　有人提出“農村工業化�沟目谔枴Ｔ谖铱磥恚�這是不實際的。即便是農副產品深加工項目，也不易在農村遍地開花。曾經紅火一陣子，并在當時確實起到很大作用的鄉鎮企業，在市場經濟大潮的沖擊下，也因為生產條件、企業成本和產品質量等問題，在市場競爭中多數失去了優勢。因此，主要依靠鄉鎮企業解決農業人口往非農產業轉移，已經不太現實。農民進城做工就占據了主導地位。

　　現代工業的基本特征是專業化分工協作，現代服務業發達。這種特點本身就要求工業項目必須適當集中，尤其是集中在城市的工業園區，這樣就為園區工業項目的供水、供電、供氣、供熱、垃圾處理、排污、交通、通訊、金融和各種中介服務提供了方便，節省了土地、保護了環境、節省了開支、節約了運輸、方便了企業之間的協作配套服務、降低了企業成本、提高了企業競爭力，因而產生了巨大的集聚效應。這是我們這些年來在城市興辦工業園區成功的內在原因，也是長江三角洲和珠江三角洲工業發展突飛猛進并形成城市群的內在規律的表現。中共中央、國務院今年的一號文件強調要“推動新辦鄉村工業向鎮區集中�埂�

　　工業的適當集中，勢必要求工業人口的適當集中，這就為農村勞動力往城市(鎮)轉移創造了必要條件。這是工業化發展的必然趨勢和要求。根據這一要求，如何順勢推動這一趨勢的健康發展，就成為我們各級政府義不容辭的責任。

　　出身不同的工人該不該同樣對待

　　這個問題從道理上講，誰都不能否認，農村出身的工人與城市出身的工人應同樣對待，應一視同仁。但實際是天壤之別。究其原因，一是體制障礙；二是政績考核標準障礙。

　　計劃經濟體制下形成了農村與城市相分離的二元結構，從經濟到社會生活二者距離很大，因此，對二者的方針政策也各有不同，長期以來形成割裂局面。

　　市場經濟要逐步改變這種局面，因而體制要創新、政策要調整、法治要跟上。這種調整是利益格局的調整，這種創新是符合發展要求的體制、機制和政策的創新，在調整和創新過程中解決農民工問題。

　　對從政者的政績考核標準，對農民工問題的解決影響很大。例如：從政者都希望自己管理的城市人均GDP、人均可支配收入比其他城市高，好突顯政績，在對農民工政策不明朗的情況下，一些城市就不計入或少計入農民工的數量，就是很自然的事。城市(鎮)從政者都希望在自己任內多修大馬路、多建大廣場、蓋大辦公樓，從而表明政績，當財政支出用來解決農民工廉租房和社會保險等問題與上述政績工程矛盾時，在從政者看來孰輕孰重？就會不自覺地失衡。

　　不少從政者，以低地價政策吸引投資，不惜損害農民利益；以不建立農民工工傷保險、不實行最低工資保障線、不建立醫療保險和養老保險的手段，來“提高地方的競爭力�埂�來“改善投資環境�埂�來“創造更突出的政績�埂＿@種損害勞動者根本利益的做法是不可取的。只有從體制、機制和對當政者的政績考核體系問題上下手解決農民工問題，農民工問題才會得到順利解決。

　　農民工的戶籍問題應該如何解決

　　我國戶籍政策的長遠目標應該是統一的公民(居民)戶籍，實現遷徙自由，完全消除城市(鎮)戶籍和農村戶籍的分別。這樣的長遠目標要逐步實現。就農民工的城市戶籍問題，也要在“統籌城鄉發展�沟拇蠓结樝拢�分步解決。決不是凡是到城市做工的不區分情況都能一步解決。

　　解決農民工的城市戶籍問題，要根據主客觀的實際情況，區別對待，分步到位。就主觀情況而言，包括本人的年齡情況、學歷情況、掌握勞動技能情況、職業情況、在城市(鎮)工作情況、收入情況、婚姻情況、在城市(鎮)居住情況、家庭基礎在城市(鎮)或在農村情況等等。就客觀情況而言，城市(鎮)的公用設施情況、城市(鎮)整體人口情況、城市(鎮)的就業情況、城市(鎮)的社會保障情況、城市(鎮)適于農民工居住的廉租房建設情況、城市(鎮)義務教育和醫療保障情況等等。

　　對于已經具備長期居留城市(鎮)的農民工，要給予他們城市(鎮)戶籍，使他們長期居留在城市(鎮)。如：本人具備大、中專文化、年齡較輕、在城市(鎮)有正當職業和收入，有固定居所者；本人已在城市(鎮)成家，另一方已是城市(鎮)戶口，家庭基礎已在城市(鎮)者；本人已在城市(鎮)連續工作若干年以上，掌握熟練的勞動技能，有正當職業和收入，有固定居所者；本人已經成為熟練的技術工人，成為生產技術骨干者；本人對城市(鎮)有特殊貢獻者等等。可以根據城市(鎮)的客觀條件的成熟情況分批解決。

　　如果有上述政策引導，農民工會向這個方向努力，使之創造主觀條件，實現落戶目標。有利于鼓勵他們學習文化和科學技術及勞動技能，有利于他們勤奮工作、爭創佳績，有利于城市(鎮)的穩定繁榮。

　　目前，可以根據不同城市的不同情況，各自設置自己的入戶門檻。待到條件成熟時制定全國一般性的規范法規。

　　所謂統籌和兼顧城鄉，主要應該是：(1)農民工在城市(鎮)沒有解決戶籍落地生根之前，他們在農村的承包地不予收回，保障他們的土地承包權和經營自主權；(2)農民工的家庭基礎在未轉移到城市(鎮)以前，農村宅基地仍歸他們擁有和使用；(3)農民工個人在農村不再負擔土地之外的各種稅費；(4)城市政府不得向農民工征收各種額外的稅費；(5)農民工按城市(鎮)的計劃生育政策管理；(6)農民工和城市工人同樣接受政府和企業的職業培訓和成人教育；(7)城市政府應拿出適當的財力和土地，為農民工建造廉租房，逐步解決他們的居住問題；(8)農民工子女到城市(鎮)就讀接受義務教育，應同城市(鎮)孩子一視同仁。

　　農民工是農村人口還是城鎮人口卻成了一道大難題。說他們是城鎮人口，他們沒有城市(鎮)戶籍，說他們是農村人口，他們工作生活不在農村而在城市，造成了人口與戶籍嚴重分離的局面。

　　農民工是以在城市(鎮)做工的收入，養家糊口。他們工作在城市(鎮)，創造財富在城市(鎮)。可是，城市計算人均GDP把他們剔除在外，他們的勞動條件很難得到公平的合法的對待，他們的社會保障權益得不到公平體現，他們在城里的子女的教育亦受到歧視，在城里他們干的是最臟、最苦、最累的活，他們居住的條件是城里最差的。他們在城市(鎮)中更享受不到公民的選舉權和被選舉權。

　　這種局面的形成是在我國由計劃經濟體制向市場經濟體制轉型過程中，勞動力市場開放后，與戶籍制度改革滯后產生的不協調及其矛盾。這一矛盾要采取對策，逐步化解。但絕不是說，凡是到城里做工的農民，都要落城市戶口，而是要制訂方針政策，設計農民工落戶城市(鎮)成為戶籍人口的門檻，門檻的高低可由不同城市的主客觀條件而定。為將來統一城市與農村的戶籍政策創造條件，待條件成熟時以立法形式把新體制下的戶籍政策加以定型化。

　　“農民工”的戶籍問題應依法逐步解決

　　“農民工”是農村人口還是城鎮人口？卻成了一道大難題。說他們是城鎮人口，他們沒有城市(鎮)戶籍，說他們是農村人口，他們工作生活不在農村而在城市。造成了人口與戶籍嚴重分離的局面。

　　“農民工�故且栽诔鞘�(鎮)做工收入，養家糊口。他們工作在城市(鎮)，創造財富在城市(鎮)。可是，城市計算人均GDP把他們剔除在外，他們的勞動條件很難得到公平的合法的對待，他們的社會保障權益得不到公平體現，他們在城里的子女的教育亦受到歧視，在城里他們干的是最臟、最苦、最累的活，他們居住的條件是城里最差的。他們在城市(鎮)中更享受不到公民的選舉權和被選舉權。

　　這種局面的形成是在我國由計劃經濟體制向市場經濟體制轉型過程中，勞動力市場開放后，與戶籍制度改革滯后產生的不協調及其矛盾。這一矛盾要采取對策，逐步化解。但絕不是說，凡是到城里做工的農民，都要落城市戶口，而是要制訂方針政策，設計“農民工�孤鋺舫鞘�(鎮)成為戶籍人口的門檻，門檻的高低可由不同城市的主客觀條件而定。為將來統一城市與農村的戶籍政策創造條件，待條件成熟時以立法形式把新體制下的戶籍政策加以定型化。

　　農民工的社會保障問題如何解決

　　農民工的社會保障問題，是在我國市場經濟條件下，在工業化和城市化過程中必然要產生、必須要解決的問題。怎么解決呢？目前有三種方案：一是主張給農民工單獨建立社會保障體系；二是主張農民工“還鄉�购娃r民一起建立社會保障體系；三是主張農民工與城市(鎮)工人一起建立社會保障體系。

　　第一和第二種主張，我認為是不切實際的。因為：第一種主張把農民工孤立于工人和農民之外，自成體系，這會在目前有些地方對農民工不太公平待遇的基礎上，會進一步以制度形式形成新的不公平，并使社會保障體系更為復雜。第二種主張不符合工業化和城市化及解決“三農�箚栴}的發展方向，不利于城市和農村二元結構問題的逐步解決。

　　第三種主張較符合實際，但要分輕重緩急逐步到位：

　　第一，農村來的應屆大、中專畢業生到城市(鎮)就業，解決他們的城市(鎮)戶籍，全面參加城市的社會保險體系；

　　第二，符合解決城市(鎮)戶籍條件，已經解決城市(鎮)戶口的農民工，全面參加城市的社會保險體系；

　　第三，對暫時沒落城市(鎮)戶口，拿暫住證的農民工，可以區分以下情況，參加社會保險：

　　(1)所有的農民工必須參加工傷保險，堅決貫徹國家的《工傷保險條例》，切實保障農民工的人身安全。

　　(2)依據《國務院關于建立城鎮職工基本醫療保險制度的決定》，城市政府應設法給工作基本穩定的農民工建立基本醫療保險，使他們的健康得到保障。特別是對職業病，政府和企業除加強預防以外，對得職業病者，切實得到醫療保障。

　　(3)依據《關于完善城鎮職工基本養老保險政策有關問題的通知》精神，城市(鎮)政府對常年的農民工應建立基本養老保險。根據農民工很可能在不同城市(鎮)間流動就業或返回農村的情況，基本養老保險賬戶可分公共積累賬戶和個人積累賬戶。個人積累賬戶可以隨個人轉移。

　　(4)對于較長期在城市(鎮)就業的農民工，臨時失業者，城市政府要實施失業救濟或者列入最低生活保障線之內。克服因失業農民工沒有政策、沒人管，只靠老鄉、朋友幫助的局面。

　　我們研究農民工社會保障的立足點，是使他們不斷融入城市(鎮)社會保障體系的問題，而絕不是研究“建立城鄉一體的社會保障體系�箚栴}，也不是研究建立農村的社會保障體系問題。有人以世界各國城市與農村建立社會保障體系的時間差距(相差74年-32年)，來否定農民工參加城市(鎮)的社會保障體系的可能性。因而得出“把農民工納入城鎮社會保障體系的時機尚未成熟�沟慕Y論是欠妥當的。

　　讓農民工參加城市社會保障體系，從實踐看不是不可能的。謹以深圳為例，深圳是移民城市，外來打工者占絕大多數，據統計，2003年在深圳注冊登記的外來打工人員(大部分是農民工)410.68萬人。深圳在全國最早立了《保護外來勞務工條例》的法律，并制定規章和辦法，使外來打工人員(包括農民工)參加深圳市的社會保險體系。截至2003年統計，參加工傷保險的外來勞務工(包括農民工)371萬人，占全部在深圳注冊登記的外來勞務工總數的90.34%；參加基本養老保險的外來勞務工(包括農民工)177.16萬人，占全部在深圳注冊登記的外來勞務工總數的43.14%；參加基本醫療保險的外來勞務工(包括農民工)86.95萬人，占全部在深圳注冊登記的外來勞務工總數的21.17%。深圳市政府正不斷努力，擴大外來勞務工(包括農民工)參保的覆蓋面，最近深圳市推出新的《深圳市勞務工合作醫療試點辦法》，規定外來打工者每月交4元、雇主單位交8元錢，打工者就可以享受住院和門診就醫的全面醫療保障，作為一種過渡形式的試驗。

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