中國教育投入不足 意愿問題還是能力問題

　　作者：王紹光

　　投入不足，意愿問題還是能力問題

　　2004年12月31日官方公布的數字表明，2003年，我國國家財政性教育經費占GDP的比例為3.28%，比上年的3.32%減少了0.04個百分點。而我們早已定下的短期目標是教育經費占G DP總量的4%。為什么這個點數的增加這么難呢？

　　我認為，比較簡單的答案還是發展的思路問題，老是覺得經濟增長快一點，其他問題就容易解決。中國財政的很大一部分是用于發展經濟，這在其他國家是很少見的。

　　中國的財政性教育經費占GDP的比重長期低于世界平均水平，甚至比其他一些發展中國家還要低，近年還出現了下降的趨勢。2004年12月31日官方公布的數字表明，2003年，我國國家財政性教育經費占GDP的比例為3.28%，比上年的3.32%減少了0.04個百分點。而我們早已定下的短期目標是教育經費占GDP總量的4%。為什么這個點數的增加這么難呢？

　　我認為，比較簡單的答案還是發展的思路問題，老是覺得經濟增長快一點，其他問題就容易解決。中國財政的很大一部分是用于發展經濟，這在其他國家是很少見的。因為在其他發展中國家，政府沒有什么錢投入經濟發展；而在發達國家，發展經濟的錢來自公司自己的投入。

　　從1990年開始，聯合國開發署每年都委托一個獨立的專家小組作出《世界人類報告》，回顧這個報告非常有意思：早期(20世紀80年代)的時候，中國的人類發展指標排名比按人均收入排名要好很多。1975年我國的人類發展指數比巴基斯坦和孟加拉現在的指數還高，比印度現在的指數略低。直到1992年，當我們的人均收入在全世界排123位的時候，我們的人類發展指標排在111位，兩者相差12位。說明我們可以用較低的人均收入實現較高的人類發展指標。2000年，我們的這兩項排名雙雙列在96位，完全沒有差距了。2001年，中國的人均GDP排102位，而人類發展指標排在104位。

　　這說明了什么問題？說明了我們以前的發展模式是有特點的，就是雖然收入不高，但有利于改善絕大多數人的福利。現在收入增加了，但我們的發展模式反而跟一般的發展中國家沒有什么區別了，反而不利于改善絕大多數人的福利。這個現象在國內還沒有看到人提，但我覺得是非常具有警示作用的。

　　第二個原因是，中國政府真正從財政上拿到的錢(正稅)是很少的，這在世界上也是很少見的。比如2004年，中國政府財政收入占GDP的20%左右，而中央政府可以拿到的只有10%左右。美國政府可以拿到的有35%左右，其中聯邦政府可拿到20%左右；而一般的歐洲國家的政府可以拿到40%以上，甚至高達60%。中國政府那點錢還要用來養軍隊，養政府的行政機構，養警察，還要解決收入分配問題。所有的部門都會講自己的重要性。比如，中國的警察人數占總人口的比例，在全世界是太小太小了；安全生產問題，欠賬太多。在每個問題上，政府都有必要加大投入，這里需要增加半個點、那里需要增加一個點(經費占GDP比例)，要錢的地方太多太多。教育口必須與其它口爭經費。

　　中國的財政性教育經費占GDP比例長期偏低，原因概括起來無非就是兩點：意愿問題和能力問題。

　　這兩個問題所占的比重哪個更大一些？我覺得兩個都很大。我很早就開始強調能力問題，1993年我跟胡鞍鋼寫了《中國國家能力報告》，提出如果再不改革，國家就會出現危機。那時中央政府能拿到的財政收入只有5%的GDP，全世界沒有一個國家的中央政府只掌握這么一點點錢。這兩年中央政府之所以能做點事，很重要的原因是能力改善了。

　　意愿問題說到底是如何選擇的問題。2000年開始在安徽搞農村稅費改革試點，第二年人大會議后有人說中央沒有錢，最多只能拿出兩三百個億來解決稅費改革造成的巨大缺口(當時估計大約1200億)。但同期公務員連續幾次加工資，每加一次就是1000多億元。當時我說過，我不反對給公務員漲工資，但漲的工資可以不用每年發現金到公務員手上，而是可以作為一種廉政基金，存到他們的賬戶上，等到他們退休了，沒有搞腐敗，才可以拿到這筆錢。這樣，既可以遏制腐敗，還可以這筆錢來解決“四農”問題(我是在“三農”問題后面加上個農民工問題)，一舉多得。我想今后還是可以考慮這個辦法。

　　這兩個方面的問題在1998年、1999年以前都很突出。改變能力主要靠國家基本建設，改變意愿主要靠政府的學習和來自社會的壓力。

　　教育經費需要民主的預算參與

　　克拉拉邦有個很好的經驗，叫做民主的預算參與。一級預算，凡是利益相關者，都有權利通過某種制度的方式參與進來。這個我覺得非常重要。我們現在的錢撥下去，經過“5級兩個半”，幾乎是7級政府，每級漏一點，錢就弄沒了。

　　面對長期偏低的點數(財政性教育經費占GDP的比例)，政府增加投入固然十分重要，這兩年也的確增加了不少。但我覺得，把現有的教育經費里面跑漏的部分給堵住，更是當務之急。現在，大量的錢沒有花到刀刃上。

　　世界銀行剛剛對中國基層的公共財政能力有個調查，我前段時間碰到去河南調查的負責人之一，他們發現，基層的教育經費和衛生經費大量地用于人頭費的增加，真正用在農民身上的錢不多，非常可惜。所以，呼吁增加錢我是非常贊成的，但當務之急是如何讓民眾參與預算過程，把錢花到點子上，提高寶貴財政資金的使用效率。

　　在這個方面，我覺得國外的一些具體做法值得借鑒。1998年諾貝爾經濟學獎獲得者、印度籍的阿馬蒂亞.森經常提到一個地方——印度的克拉拉邦。它的經濟不怎么增長，但它的人文指標不斷地改善。印度整體的人類發展指數比中國差一大截，但克拉拉邦的人類發展指數比中國還高。我前年去了一趟，那是印度共產黨長期執政的地方，那里學校的設施跟我們20世紀六七十年代的水平差不多，但那里的孩子都可以上學，得了病都可以看病。每次看病不能拿很多藥，也沒有什么進口的高級藥，這樣能保持醫療成本在較低水平上，其做法與我國20世紀六七十年代很相像。其結果是所有適齡兒童都可以接受基礎教育，所有人可以做到基本健康。克拉拉邦人的教育衛生指標已經超過中國。

　　克拉拉邦有個很好的經驗，叫做民主的預算參與。一級預算，凡是利益相關者，都有權利通過某種制度的方式參與進來。這個我覺得非常重要。我們現在的錢撥下去，經過“5級兩個半”，幾乎是7級政府，每級漏一點，錢就弄沒了。舉個簡單的例子，中國扶貧每年花幾百億，你把錢直接發給貧困的人，他們就脫貧了。但現在扶貧的錢就像無底洞一樣，為什么？大量的錢都跑漏了。

　　中央政府面臨的問題是下面層級太多，管不過來，所以，對于中央政府來說，需要借力，允許民眾制度性地參與。凡是該各級人大參與的地方，都應該由各級人大乃至民眾來參與預算的制定和預算的監督，政府的每筆開支都應該有預算。參與制定出來的預算，就是鐵的，剛性的，一般情況下不能隨便改的。中國以前是基本上沒有預算，現在有了預算，但可以隨時改，而且預算里面還留了很大一筆機動資金，由當地機動使用，隨意性很大。

　　2001年，我在《讀書》雜志上發表了一篇文章《美國“進步時代”的啟示》，講了美國19世紀末預算改革的經驗。《讀書》編輯后來告訴我，這篇文章不小心讓李嵐清看到了，在一個會上還談到過。

　　再具體地講，中國的教育經費偏重于城市，城市里面偏重于高校，高校里面又偏重于重點高校，中小學教育里面又偏重于實驗小學、重點中學、示范高中。這些都是不符合公平原則的。

　　我那次去印度的克拉拉邦，一起去的有李昌平，他說他讀中學的時候總有百分之七八十的學生可以上高中，但現在很多高中都撤了，因為不達標，只有縣一中很漂亮，但很多學生上不了高中……(注：今年42歲的李昌平曾任湖北監利縣棋盤鄉黨委書記，2000年給朱镕基總理寫信反映三農問題而受到關注和贊譽。他說，20世紀80年代初，監利縣有30多所高中，現在只有5所高中。當地孩子上高中的比例前幾年只有20%，現在也不過30%。)

　　義務教育該由哪級政府來負擔

　　中央黨校經濟學教研部最近公開了一個中國農村九年義務教育調查報告，建議“義務教育負擔的比例，應由以縣級統籌為主逐步轉向以省和中央為主”。全世界沒有幾個國家將教育的投入交由這么低層次的政府來負擔，有也是19世紀末20世紀初的事，開始是希望低一級的政府能夠承擔教育經費，但很快就意識到了這是不可能的。

　　最近有一個討論，涉及1994年開始的財稅體制改革的反思。有一種觀點認為，當年這一舉措使得中央財政收入大增的同時，地方財政收入減少而負擔增大，從而導致教育投入的嚴重不足？

　　對這種觀點我不贊同。當年中央財政深陷危機，如果不這么改的話，中國非出大問題不可。1994年的財政改革著眼于中央和省級政府的關系。各省如何在內部實行分稅制由各省自己決定。

　　這里需要討論的另外一個話題是，省及省以下各級政府如何互動的問題。如果按照浙江的模式，不實現市管縣，由省一級統籌來管錢，縣及縣以下政府的財政就不會那么困難，教育投入問題就不會如此嚴重。在實行市管縣的地方，財政資源往往集中到市里。本來的想法是讓城市補貼鄉村，結果卻是鄉村補貼城市。現在好幾個省(海南、湖北等)已經開始采取浙江的模式。

　　中央黨校經濟學教研部最近公開了一個中國農村九年義務教育調查報告，建議“義務教育負擔的比例，應由以縣級統籌為主逐步轉向以省和中央為主”。

　　我覺得這一點建議非常好。主要由省一級財政負擔農村義務教育，這也是我一直以來的觀點。2002年以前，我們是鄉一級政府以下來承辦教育，2002年，中央提出由縣一級來承擔。我當時就提出，靠縣一級是完全不夠的，至少應該讓省級來承擔。

　　全世界沒有幾個國家將教育的投入交由這么低層次的政府來負擔，有也是19世紀末20世紀初的事，開始是希望低一級的政府能夠承擔教育經費，但很快就意識到了這是不可能的。除了前南斯拉夫讓地方基層政府百分之百地負擔教育和醫療衛生外，其它國家一般都是由中央和省級政府挑大頭。教育經費不能指望慈善組織和低一級的政府來承擔。現在放到縣一級，就會出現巨大的差異；放到省一級，還需要有中央在各省之間進行轉移支付，這樣才會實現人均的基礎教育經費均等化的目標。

　　作者簡介：◎王紹光博士

　　香港中文大學政治與公共行政系教授，英文學術刊物《The　China　Review》主編。1990年至2000年曾任教美國耶魯大學政治系。

　　1993年，王紹光和著名學者胡鞍鋼合著《中國國家能力報告》，這場報告推動了中國整個分稅制的建設和分稅制的改革，被國外媒體稱作“王胡報告”。此后，王紹光與胡鞍鋼合作撰寫了1995年的《中國地區差距報告》、1999年的《中國：不平衡發展的政治經濟學》、2000年的《政府與市場》、2003年的《第二次轉型：國家制度建設》等著作。

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