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傅達林
日前，公安部法制局副局長孫茂利透露，公安部目前正抓緊調研起草戶籍法，相關的調研論證工作正在緊鑼密鼓進行。據介紹，起草戶籍法的目的在于，讓新的戶籍制度適應當前社會形勢下的人員流動，保障我國所有公民的平等自由權。(《中國青年報》2月24日)
近年來，為戶籍管理立法一直是一些全國人大代表的呼聲。早在2003年十屆全國人大一次會議上，就有代表提出要制定《戶籍法》，建議從立法上將戶口遷移審批制改為登記制。公安部正式啟動相關立法工作，對于深化戶籍制度改革無疑是一個利好消息。筆者以為，制定《戶籍法》，不僅要將近年來戶籍制度改革的成果固定下來，更重要的是應當確立戶籍制度的終極目標，那就是最大限度地保護公民的遷徙自由權。
所謂“遷徙自由權”，一般理解為：處于本國領域內的合法公民在本國領土內享有隨意遷徙和選擇住所的自由權利。其法理依據，在我國1998年簽署的《公民權利和政治權利國際公約》第十二條中有明確的闡釋。我國第一部《憲法》(1954年)第九十條曾明文規定，公民有居住和遷徙的權利；但到1975年《憲法》又取消了自由遷徙的條款，現行《憲法》也沒有恢復公民遷徙自由權。然而，依據我國《憲法》中有關人身自由權的規定，遷徙自由作為公民人身自由權的一項權利延伸，應當蘊涵在憲法的精神之中。因此在法理上，遷徙自由權無疑是人的一項基本權利，應當得到立法的認可。
可長期以來，我國戶籍管理依據的一直是1954年全國人大常委會通過的《戶口登記條例》，將公民戶口嚴格劃分為農業戶口和非農業戶口，控制農業人口遷往城市，其核心恰恰是對公民遷徙自由權的限制。在這種戶籍制度下，“戶口”不僅是一種身份的體現，而且是對資源、利益享有權的確認，戶籍也因此承載了太多的附加功能———就業、教育、住房、醫療以及公民的許多權益事務，以致前幾年民間戲說“跑下一個進城指標難過娶媳婦”，而有的管理部門更是將“賣戶口”當作了一種權力尋租的“合法”形式。
在現代社會里，人與人之間的關系主要應由契約決定，人的自治性在社會生活中起主導作用，市場經濟須由沒有身份界限的具有平等主體性的公民的自治參與。現行戶籍制度作為計劃經濟時代的產物，不僅無意間形成、確認并保護了公民身份的不平等，人為把社會一分為二，將農業人口降為“二等公民”，造成城鄉間的巨大差異；而且，這種城鄉“二元制”還很不利于在全國形成統一的勞動力市場，抑制了市場經濟下人才的自由流動，從而嚴重影響人力資源的合理優化配置，阻礙了城市的發展和農業的現代化，最終阻礙社會經濟一體化和國家的有機整合，成為社會發展的一大障礙。可見，立法改革我國現行的戶籍管理制度勢在必行。
基于此，這兩年各地相繼打開了戶籍“變法”的大門，以身份證制度代替戶籍管理，有的地方還徹底拆除城鄉戶口門檻。然而筆者注意到，在這些聲勢浩大的戶籍變革過程中，當局多是出于吸引人才、簡化管理為初衷，考慮更多的是如何維持社會秩序、加速城市發展，而對農業人口的長足發展和城鄉整合關注不多。改革目光和人文關懷的欠缺，使得改革的力度不夠，遷徙限制、戶口歧視仍作為一種制度和政策而存在。
戶籍制度的基本職能原本只有兩項———證明公民身份和提供人口數據，立法推動戶籍制度改革，就是要剔除依附在戶口上的種種利益，還戶籍以本來的真面目，這就需要建立起完善的無城鄉差別的社會服務保障體系，尤其是要建立農村社會保障機制，在經濟生活上縮小城鄉差距和城城差距，還全國公民應得的“國民待遇”。只有經濟利益和各種權益實現平等，才能避免人口向某一城市集中的現象，減少公民遷徙自由給政府管理帶來的難度，從而最終實現自由遷徙。
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