|
秋風(fēng)
對(duì)于任何一個(gè)政府來(lái)說(shuō)，編制預(yù)算都是一項(xiàng)最重要的工作。因?yàn)椋魇盏拿恳环皱X(qián)都需要有法律依據(jù)，政府所花出去的每一分錢(qián)也需有法律依據(jù)，這個(gè)依據(jù)就是每年由相應(yīng)機(jī)構(gòu)審議批準(zhǔn)的預(yù)算案。
經(jīng)過(guò)法定程序生效的財(cái)政預(yù)算乃是一種特殊的法律，它具有完備的法律約束力。在美國(guó)和日本，由國(guó)會(huì)最終通過(guò)預(yù)算文件的正式名稱是BudgetReso-lution，意思是“預(yù)算決議案”，它是一項(xiàng)法律，不管是財(cái)政部門(mén)還是其他列入預(yù)算的部門(mén)，都必須嚴(yán)格執(zhí)行，違者會(huì)被罰款甚至遭到刑事懲罰。在中國(guó)，全國(guó)人大每年所通過(guò)的關(guān)于預(yù)算的文件的正式名稱也叫“決議”，也具有法律約束力。
正因?yàn)轭A(yù)算案是法律，所以，各國(guó)政府編制預(yù)算便極為審慎。審慎的一個(gè)具體表現(xiàn)便是留出充分的時(shí)間編制、審議。
以美國(guó)為例，預(yù)算編制時(shí)間長(zhǎng)達(dá)18個(gè)月以上，其中，行政部門(mén)編制與國(guó)會(huì)審議所用的時(shí)間差不多對(duì)半開(kāi)。12月份，總統(tǒng)向國(guó)會(huì)參眾兩院提交下一年度的聯(lián)邦預(yù)算草案。接下來(lái)就是國(guó)會(huì)審議時(shí)間，國(guó)會(huì)要進(jìn)行辯論、聽(tīng)證、修改、宣讀程序、投票批準(zhǔn)。這個(gè)時(shí)間也長(zhǎng)達(dá)9個(gè)多月。所以，美國(guó)就出現(xiàn)了三個(gè)預(yù)算并存的奇特現(xiàn)象：一個(gè)在草擬中，一個(gè)在批準(zhǔn)中，一個(gè)在執(zhí)行中。
在日本，財(cái)政年度始于每年4月1日，預(yù)算編制工作從前一年的夏天(6月初)就開(kāi)始，給議會(huì)留出的審議時(shí)間也在2個(gè)月以上。到3月底新財(cái)政年度開(kāi)始之前最終通過(guò)預(yù)算決議案。也就是說(shuō)，預(yù)算編制時(shí)間為10個(gè)月。
在中國(guó)，預(yù)算編制時(shí)間要短得多。《預(yù)算法》規(guī)定預(yù)算年度從1月1日起到12月31日止。從11月10日國(guó)務(wù)院向省級(jí)政府和中央各個(gè)部門(mén)下達(dá)編制下年度預(yù)算草案指示，提出編制預(yù)算草案的原則和要求，到下年度1月10日前省級(jí)財(cái)政部門(mén)匯總預(yù)算草案并報(bào)財(cái)政部門(mén)，之間僅2個(gè)月，然后是財(cái)政部門(mén)匯總編制預(yù)算草案。
全國(guó)人大及其常委會(huì)用于審議預(yù)算的時(shí)間也很短。根據(jù)《全國(guó)人民代表大會(huì)議事規(guī)則》第三十一條規(guī)定，全國(guó)人大會(huì)議舉行的一個(gè)月前，財(cái)政部應(yīng)就國(guó)家預(yù)算及預(yù)算執(zhí)行情況的主要內(nèi)容，向全國(guó)人大財(cái)經(jīng)委和有關(guān)的專(zhuān)門(mén)委員會(huì)匯報(bào)，由財(cái)經(jīng)委進(jìn)行初步審查。
至于普通代表審議預(yù)算報(bào)告的時(shí)間，也許只有幾天。全國(guó)人大舉行會(huì)議時(shí)，人大代表才能拿到關(guān)于國(guó)家預(yù)算及預(yù)算執(zhí)行情況的報(bào)告及國(guó)家預(yù)算收支表(草案)和國(guó)家預(yù)算執(zhí)行情況表(草案)。而到了人大閉幕那天，代表們必須就預(yù)算報(bào)告進(jìn)行表決。
財(cái)政部門(mén)目前正在進(jìn)行預(yù)算編制制度改革，改變以往大而化之的缺陷，強(qiáng)化部門(mén)預(yù)算。財(cái)政預(yù)算科目將越來(lái)越細(xì)密，從類(lèi)級(jí)科目細(xì)化到“款”、“項(xiàng)”、“目”。在這種情況下，《預(yù)算法》所規(guī)定的預(yù)算編制時(shí)間顯然不敷使用。政府部門(mén)顯然需要將編制預(yù)算的時(shí)間大大提前，至少應(yīng)當(dāng)提前6個(gè)月就開(kāi)始編制下年度的預(yù)算。否則，時(shí)間緊張，難免粗枝大葉，留下太多余地由行政部門(mén)隨意支配，違規(guī)使用財(cái)政資金的現(xiàn)象就容易發(fā)生。待到審計(jì)風(fēng)暴刮起之時(shí)，損失已然造成。
由于預(yù)算內(nèi)容越來(lái)越細(xì)致豐富，人大常委會(huì)也需要更充裕的時(shí)間才能履行審議職責(zé)。目前人大常委會(huì)僅有一個(gè)月的審議時(shí)間，而且，所審議的僅僅是預(yù)算的主要內(nèi)容，而不是正式的預(yù)算報(bào)告草案。其實(shí)，只要政府將編制時(shí)間提前，完全可以向人大常委會(huì)提交較為正式的預(yù)算報(bào)告草案，并可給人大常委會(huì)留出至少2個(gè)月審議時(shí)間。
普通代表用于審議預(yù)算報(bào)告草案的時(shí)間也應(yīng)延長(zhǎng)。即將于3月5日召開(kāi)的十屆全國(guó)人大三次會(huì)議將在日程安排方面作出一項(xiàng)改革：“財(cái)政預(yù)算”和“國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃”兩個(gè)報(bào)告將直接書(shū)面印發(fā)給代表審閱，而不再在大會(huì)上口頭報(bào)告，節(jié)省下來(lái)的時(shí)間將由代表們對(duì)這兩份報(bào)告進(jìn)行審議。
這一改革的方向是正確的。預(yù)算控制是憲政之本，精細(xì)的預(yù)算是法治政府的前提。跟別的技藝一樣，慢工才能出細(xì)活，用充裕時(shí)間編制、審議出來(lái)的預(yù)算才有可能少一點(diǎn)疏漏，真正地讓民眾的每一分錢(qián)都來(lái)得正當(dāng)、花得不冤。
更多精彩評(píng)論，更多傳媒視點(diǎn)，更多傳媒人風(fēng)采，盡在新浪財(cái)經(jīng)新評(píng)談欄目，歡迎訪問(wèn)新浪財(cái)經(jīng)新評(píng)談欄目。
| 
