實行金融創新 推行與市場一致的社區再投資法

　　馮興元

　　2005年的中央一號文件提出了類似美國“社區再投資”的要求：要抓緊制訂縣域內各金融機構承擔支持“三農”義務的政策措施，明確金融機構在縣及縣以下機構、網點新增存款用于支持當地農業和農村經濟發展的比例；要采取有效辦法，引導縣及縣以下吸收的郵政儲蓄資金回流農村。

　　非商業取向的決策導致信貸的錯誤配置

　　“社區再投資”規定的制訂和落實面臨著一系列的問題。像美國這樣的國家，其《社區再投資法》的實施效果也是有爭議的。雖然美國于1977年頒布了《社區再投資法》(TheCommunityReinvestmentAct，簡稱CRA)，要求存款機構必須為其所在的社區提供信貸支持，而且其中一部分必須貸給社區的中低收入人群(含向高收入者在貧窮地區置業提供的信貸支持)。

　　著名公共選擇學家尼斯卡能1995年在美國國會作證，認為應該廢除《社區再投資法》。他認為：第一，對于給定的存款供給，該法令實際上會把貸款從貸款高需求社區再配置給貸款低需求地區，由此在空間上錯誤配置信貸，從而降低銀行系統的安全度；第二，該法令最可能的一個后果是把存款資金放到貸款低需求地區的銀行，可能降低存款率或者關閉其分支，這一效應將與該法令的初衷恰恰背道而馳。尼斯卡能進一步認為，該法令是對一個真正問題的錯誤解答，而這一真正問題的大部分就是其他政府法規所造成的。他認為，聯邦對州際銀行業和州對州內銀行分支業務的限制嚴重制約了銀行在地方金融市場的競爭以及銀行貸款資產組合在地理上的分散化潛力。

　　類似“社區再投資法”的實踐也見于泰國。泰國中央銀行1975年向所有的商業銀行發出了一個備忘錄，要求每個銀行至少將占其上年總貸款量的5%借給農戶，以用于農業生產。而那些被發現無法達到這一要求的銀行，必須將特定數額資金存入泰國政府1966年成立的農業與農業合作社銀行。1979年開始，所要求的商業銀行對農戶信貸比例上升到占其上年信貸額的11%，此外還要求商業銀行向農業生產的產前和產后環節提供占其上年信貸額2%的信貸。1987年，對商業銀行的強制性信貸比例提升為對農戶14%，對農業生產的產前和產后環節6%。

　　強制性信貸的總比例20%一直持續到現在，但要求大大放寬：從1992年開始，該項總比例屬于農村貸款占比，從而成為農村“社區再投資”要求。泰國的農業與農業合作社銀行屬于全世界運作比較成功的少數國有農業銀行之一，但是是以全體金融機構的效率為代價的。

　　泰國農業與農業合作社銀行的資源利用效率相對而言較低，否則就不需要采取這種強制放貸辦法：因為利用效率的高低在對貸款實行完全成本和風險定價條件下，必然反映在信貸利率水平和銀行收益水平之高低上；如果效率高，收益也相對高，強制放貸就不成其為必要。

　　泰國的農業與農業合作社銀行的決策機構為董事會，共由11名董事組成，其中包括總理辦公室、財政部、農業和合作社部、合作促進部、農業用地改革辦公室和泰國銀行代表。銀行的行長是當然的董事，副財長任董事長。從中可看出，董事會主要由代表政府利益的官員組成，缺乏銀行業和金融業專家知識。這種架構會造成很大的負面問題：比如董事會的決策傾向于政策導向，而非商業取向，從而往往是短視的，與銀行的長期穩健經營目標會發生沖突。董事會的決策會傾向于要求銀行把主要經營活動限定在農業信貸領域，董事會傾向于要求銀行對一些不符合條件的項目放貸，相當于我國的“開條子”貸款，從而影響銀行質量。泰國農業與農業合作社銀行因此往往一方面屈從政府的要求，另一方面通過強大的游說來尋求政府補貼。盡管如此，政府仍處于更強勢地位。

　　借鑒經驗實行金融制度創新

　　在我國，社區再投資法規的制訂和實施還要顧及其他因素：雖然原本是在本地運作的小型金融機構(如農村信用社)應該可以滿足這方面的要求，但是大型金融機構(如四大國有商業銀行)就難以憑借自身的知識結構和組織結構來滿足一個較高的農村社區再投資比率。在美國的解決方法是：很多美國的大銀行還是為社區再投資成立了專門的社區事務部，但美國的大銀行一般不自己直接發放社區貸款，而是以向眾多的社區發展金融機構(CDFI)提供融資支持的間接方式來支持社區發展。中國的四大銀行和郵政儲蓄系統基本上會存在此類問題。若要實施一項要求嚴格的社區再投資法規，我國需要發展更多的社區發展金融機構來解決此類問題。而我國當前缺乏這類零售銀行業務經營機構。

　　實際上應該實行金融制度創新，推行一些與市場一致的“社區再投資法”。我國可以在某種程度上借鑒美國另一方面的經驗。美國眾議院稅務委員會2004年底通過了《本土投資法》(《HomelandInvestmentAct》)，把針對美國公司海外收益的所得稅稅率由35%下調為5.25%，期限為一年，條件是將這些收益投資于美國。該法案不僅適用于大公司，還適用于合資、獨資和其他小型企業。

　　可以設想這樣一類制度安排：第一，可規定把在農村縣以下新設信貸機構最初三年投入成本的一定比例從營業稅稅基中扣減，由此鼓勵農村金融機構的多元化和促進建立競爭性農村金融市場和秩序；第二，允許農村信用社貸款利率市場化，包括其小額信用貸款利率。在低利率條件下，農信社發放小額信用貸款的動力不足，其自身資金投入總體上是有限的：2002年農信社全年小額貸款和聯保貸款的余額只有1000億元，而同期中國人民銀行給予信用社的再貸款余額是772億元，農村信用社的自有資金只有228億元；第三，可以設立郵政儲蓄銀行，允許其發放存單質押貸款，貸款用途既可以是消費，也可以是生產，兩者均屬于農村農戶、企業和其他主體的正常金融服務需求。

　　(作者為中國社科院農村發展研究所副研究員，德國維藤大學經濟文化比較研究所研究員)

　　更多精彩評論，更多傳媒視點，更多傳媒人風采，盡在新浪財經新評談欄目，歡迎訪問新浪財經新評談欄目。