土地股權制廣東試驗 三化建設解決三農問題

　　作者：楊鋒磊 熊學慧 張毅

　　每年的全國兩會都將“三農”列為重點審議的問題，在今年兩會前夕，廣東省召開了農村工作會議，聲稱找到根除“三農”問題的良方。農村工業化、城鎮化和農業產業化等“三化”被廣東省視為解決“三農”問題新途徑。

　　廣東省政府即將出臺一份新文件對農村土地和集體資產產權制等方面提出改革要求，農業專家視廣東省的這份文件為有關“土地股權制”的首份省級指導性文件。之前，各地對“土地股權制”改革都是按自己的“土政策”執行。

　　在經過長時間高速的工業化進程之后，廣東城鄉差距被急劇拉大。專家稱廣東已走到解決“三農”問題的關鍵點上，土地制度的股權化、農村經濟組織的高度企業化是解決“三農”問題的最佳方法。在廣東、浙江等沿海地區，“土地股權制”正成為一種新的組織形式。

　　全國人大農業與農村委員會副主任委員萬寶瑞稱，農村土地實行股份合作是近年農民在實踐中創造的一個新事物，其對農村經濟社會發展的積極影響已經顯現出來。

　　“三化”建設解決“三農”問題？

　　土地產權是“三農”的核心問題，“土地股權制”改革正在廣東、浙江等地進行。廣東省即將出臺的《關于統籌城鄉發展　加快農村“三化”建設的決定》(以下簡稱《決定》)對城鄉配套改革、財政體制、農村土地制度、農村集體資產產權等方面提出了新的改革要求。

　　廣東省在去年年底和今年春節后多次就城鄉統籌發展問題召開相關會議，在佛山、廣州等地推進農村“三化”、從根本上解決“三農”問題的經驗。在佛山、廣州等地的經驗中，有一個關鍵的改革方向是賦予農民公平的待遇、完整的財產權利和平等的發展機會。

　　廣東經濟發展到現在，必須著重考慮城鄉一體化發展的問題。廣東省政協委員、華南農業大學經濟管理學院院長羅必良教授認為，“三農”的核心在“農外”，但要先解決“農內”的問題，即土地產權問題。土地財產化、資本化、貨幣化后，土地可以入股、租賃，可以流轉、繼承。

　　專家認為，廣東經濟連年高速增長，但城鄉之間、區域之間發展的不平衡問題卻較為嚴峻。廣東省政府發展研究中心副主任王利文說，廣東工業化進程太快，城市與農村、珠三角與粵北和東西兩翼的差距越拉越大。在廣東的68個縣中，有63個縣要靠省財政補貼“過活”，“三農”深層次矛盾也暴露得更早、更充分。

　　廣東正在著手加快城鄉統籌發展步伐，并將土地制度和集體組織產權問題提到了“戰略部署”的高度，試圖從根本上解決“三農”問題。

　　“不改沒有出路”

　　最早提出農村股份合作制改革思路的是深圳、廣州、佛山等地。據介紹，從上世紀80年代中后期開始，這三種模式就已開始進入試驗階段。

　　“三農”問題專家、廣東省政府發展研究中心農村處副處長譚炳才說，廣東省先行試驗的“土地股權制”有“廣州天河”、“深圳龍崗”、“佛山南海”等三種模式，這三種模式基本代表了當前中國農村土地股份制改革的潮流。

　　當家庭聯產承包責任制土地平均分包形式的格局已不能適應社會化大生產、大市場的要求時，新的矛盾隨之產生。佛山南海區1992年就開始進行了農村土地股份合作制試驗，農民擁有的股權可以流動、抵押、繼承、買賣。進行土地股份制改革后，南海區農民的民主意識得到增強，經濟收入快速增加。2004年南海區農村經濟總收入超過1000億元，集體經濟純收入達到30億元，農民人均收入超過1萬元。

　　廣東省委、省政府1994年開始在珠江三角洲地區推廣南海經驗，認為土地股份合作制是繼家庭聯產承包責任制后，農村土地制度改革新的突破和飛躍。

　　南海區土地股權化方案與浙江省部分縣市執行的“股權量化到戶(人)、提高公共積累”的做法相似，由股份制企業運作集團資產，再提取一部分資金作為公共建設的資金。到本世紀初，這幾種模式發展已趨成熟，結果已量化到個人，農民開始“持股進城”、“持幣進城”。

　　譚炳才認為，土地股權化的最大意義是將土地這一實物形態變為價值形態，以貨幣的形式表達。土地價值顯性化、貨幣化是發達地區農村“土地股權制”改革的基本趨勢和方向，“不改沒有出路”。

　　“土地股權制”法律缺陷

　　在各地熱衷于推進城鎮化改革，推行“三化”建設時，“土地股權制”的負面作用也開始出現。有專家指出，當城市化建設與官員的“紅頂子”緊密聯系在一起時，“農民”所戴上的“居民”帽子就會變成孫悟空的“花帽子”。

　　萬寶瑞總結了“土地股權制”存在的幾大問題：產權組織定位不清晰，由于改革的目標定位不清，引發不少矛盾，農民的權益缺乏有力保障。萬寶瑞特別提到，發展農村土地股份合作制政策性強，利益關系復雜，涉及多方面的法律和政策，需要不斷總結經驗，待條件成熟后再穩步推開。特別要注意防止借搞土地股份合作侵害農民的土地合法權益。

　　有關農村股份公司運作的效率和農民參與組織運作的相應問題也相繼出現。如股權設置不合理、組織制度不全、分紅比例不確定等問題。由于沒有完整的法人地位，股份制公司在對外進行經濟活動時難以保障自身的利益。

　　專家們提出，股份合作經濟組織是農村合作組織的一個重要類型，有關部門在起草《農民合作經濟組織法》時應給予充分體現，明確股份合作組織的法人地位，依法登記。

　　政策破題跡象開始顯現

　　深圳聲稱到去年底已完成城市化改造，是全國第一個“沒有一個農民的城市”。而羅必良教授對這一說法提出質疑：這說明了什么？沒有農民就真的城市化了嗎？城市的社會職能如果沒有延伸到農村，土地如果不是進入市場化的交易過程，城市化又有何意義？

　　不管以何種形式，深圳現在終于終結了“農民”，這也正成為中國沿海發達地區的一種趨勢。若干年后，這種趨勢或許也是中國農村發展的一個結果。美國社會學家、未來學家奈斯比特在其名著《大趨勢》中說，從農民到工人再到職員就是一部美國簡史。所以要富裕農民，就必須減少農民、轉移農民，讓農民單一土地經營，實現不了全面小康。

　　羅必良說，“土地股權制”正期待國家方面的政策破題。但這一制度是否最終替代已執行了多年的“家庭聯產承包責任制”還待進一步的試驗結果。廣東省出臺《決定》，或許是政策破題的前兆。在《決定》出臺之前，廣州、佛山、東莞等地先后出臺相應的政策，對“土地股權制”改革進行指導。

　　王利文等專家指出，像佛山、東莞這樣通過對集體經濟進行股份制改造，使農民“持股進城”，是減少社會變革成本，解決“三農”問題的有效辦法。羅必良說，農村工業化、城鎮化和農業產業化這“三化”不是中國特有的，西方國家的發展早已證明，城市化是工業化發展到一定程度的必然表現。“三化”不是解決“三農”問題的根本方法，而是城市化發展的方向。

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　　“三農”問題 ：當前社會最大的“不和諧”？

　　從剛剛結束的地方兩會可以看出，關注度高居榜首的是“三農”問題。今年1月30日出臺的“一號文件”更使“三農”問題成為人們關注的焦點。今年的中央“一號文件”在保持去年政策穩定性、連續性的基礎上重新闡述提高農業的綜合生產能力，從而從根本上解決農民收入增長的體制問題。

　　但與此同時，要貫徹落實“一號文件”的措施也需要各項配套改革及時跟進，而這必然會觸及到“三農”問題的深層次矛盾。因此有專家預計，圍繞這個主題的一系列問題將成為今年全國兩會關注的焦點。

　　解決“三農”問題的難點

　　今年中央再次以“一號文件”的形式強調了對“三農”的支持。相比以往，這次的扶持更注重從“造血功能”方面提高農業的自我發展能力，從而依靠農業內部基礎的加強，既能提高土地的產出率，又能提高農業的勞動生產率，增強農業發展的后勁。

　　不過，十屆全國政協委員、中國社會科學院世界經濟與政治研究所研究員徐更生尖銳地指出，今年的“一號文件”在增強農業綜合生產能力方面提了很多，但對農民問題強調不夠，也就是在綜合生產能力上對勞動力的強調不夠。在糧食問題上還沒有跳出原來的框框，有些人甚至認為去年糧食增產了，糧食問題就解決了，但要看到那是政府政策所致的農民增收。我們現在的農業基本上還是“靠天吃飯”，所以即使政府政策傾向農業，但天災降臨農業還是會減產，所以傳統的糧食觀念不能解決中國糧食問題，要有一條新的思路。“中國的‘三農’問題要真正解決，最后還是要靠農業規模的擴大，需要農民的轉移。”

　　其實，就農業綜合生產能力而言，包括土地、資本、科技、勞動力、基礎設施、農業產業結構、農業生產經營管理方式等，這些問題都不是短期能解決的，也不是靠哪一個部門就能解決的。中國社科院農村發展研究所所長張曉山認為，“三農”問題之所以作為重中之重，一方面說明是重視，另一方面說明是比較難解決。因為這個問題要解決，涉及到社會深層次的矛盾問題，這些問題的積累不是一朝一夕的，要解決也不是一蹴而就的，但關鍵問題是方向、道路和戰略要明確。去年和今年的兩個“一號文件”已經把解決問題的方法說得很具體，關鍵是要落實，而且需要很長時間。

　　農業部農村經濟研究中心副主任宋洪遠也向記者表示，現在對農民增收和促進糧食增長、提高農業生產力國家已經有了長遠的考慮，以后怎樣發揮科技的作用、如何深化農村改革是今后需要研究的問題。因為改革要調整到各方利益，會遇到很大阻力。所以這也是解決“三農”問題的難點。

　　改革難度加大

　　去年，山東全省降低了3個百分點的農業稅稅率，取消了除煙葉以外的所有農業特產稅，另外全省還有10個區縣全部取消農業稅，對農民減負起了很大作用。

　　作為農業大省，山東基層財政對農業稅收的依賴性很強。據山東省統計局的統計，2004年全年減收近39億元，扣除中央和省財政安排的轉移支付補助后，仍有10多億元的減收缺口，地方財政面臨較大困難。據悉，山東省部分鄉鎮和行政村因農業特產稅的取消和農業稅的降低，減少了可支配的財政收入，致使農業比重大的鄉鎮財政負擔加劇，主要依靠征收農業稅運轉的鄉村，面臨的問題更為突出。實際上，在全國的其他省市，這種現象也極為普遍。

　　一般國家財政缺口由中央轉移支付，但同時地方有20%的附加，主要用于鄉鎮干部的工資，但現在減免農業稅后附加沒有或減少了，鄉鎮干部的報酬就成了問題，因此存在農民負擔反彈的風險。

　　對此，徐更生委員表示，這個問題處理不好，就會導致稅費改革試驗階段的結果。改革原本意圖是減輕農民負擔，結果卻以增加農民負擔告終。

　　　今年“兩會”的主題是“構建和諧社會”。中央黨校“三農”問題研究中心秘書長曾業松把“三農”問題看做是當前社會最大的“不和諧”，包括城市和農村的發展差距、城鄉居民的收入差距。他認為要構建和諧社會，就是要解決差距問題和不公平問題。“估計今年將有30個省免征農業稅，剩下的就是鄉鎮體制改革問題和財政轉移支付問題，即稅費改革以后相關體制問題。另外還有稅費制度改革后農村教育投入問題、農民工的權益問題、鄉鎮機構改革問題，而鄉鎮精簡后，被精簡人員的出路又成了問題。”

　　曾業松表示，要解決這些問題，需要抓緊推進改革，其中牽涉到大量部門利益，會觸動深層次矛盾，包括結構性矛盾(城鄉二元結構)、體制性矛盾(城鄉分治矛盾)，改革的難度也越來越大，因此會有新一輪的改革啟動。

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　　陳錫文：惠農政策只增不減

　　中央財經領導小組辦公室副主任陳錫文在國務院新聞辦1月31日舉行的新聞發布會上說，今年惠農政策只增不減。只有提高我國農業綜合生產能力，才能實現糧食穩定增產、農民逐步致富。

　　陳錫文介紹了當前農業情況和農村政策。他表示，糧食增產、農民增收的基礎都不牢固，不加強農業綜合生產能力建設，最終必將危及國家的糧食安全。

　　陳錫文說，2004年我國進口糧食800萬噸，從糧食凈出口國轉為凈進口國。但我國現在國家糧食庫存相當充裕，糧食市場不會出現供求緊張局面。

　　陳錫文進一步闡述，中央強調提高農業綜合生產能力，不單純是為了增加糧食生產，也是為了提高農業的效益和競爭力，為了提高農民收入。因此，在2005年的中央“一號文件”中，除了強調提高農業綜合生產能力之外，還有幾方面內容，都與農民增收密切相關，同時力求逐步建立糧食增產、農民增收的長效機制。一是突出了行之有效的政策要穩定、完善和加強，不僅繼續施行“兩減免、三補貼”，而且進一步加大了使農民增收減負的力度；二是提出了隨著國力增強，要逐步完善國家對農業投入穩步增加的機制，并建立既適應中國國情、又符合世界貿易組織規則的對農業和農民的保護措施；三是要加快農村教育、衛生等社會事業的發展。今年“一號文件”制定了關于各級財政新增的教育、衛生、文化等事業經費，用于農村的比例不低于70%的規定。同時，中央財政還制定了從2005年起，將對中西部地區財政困難的縣、鄉較大幅度增加轉移支付的政策。

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