國(guó)企改革中國(guó)有資產(chǎn)流失等若干問(wèn)題再探討

　　周林軍

　　香港大學(xué)郎咸平教授關(guān)于中國(guó)國(guó)有企業(yè)產(chǎn)權(quán)改革做出的激烈批評(píng)是以國(guó)有資產(chǎn)嚴(yán)重“流失”為首發(fā)焦點(diǎn)的。盡管事情距今已久，筆者仍然想就國(guó)企改革中國(guó)有資產(chǎn)的若干問(wèn)題進(jìn)行再檢討。

　　國(guó)有資產(chǎn)或其流失的受益人和受損者

　　一個(gè)基本的關(guān)于國(guó)有資產(chǎn)的純粹理論前提是：國(guó)有資產(chǎn)的法定服務(wù)對(duì)象和受益人必須是這個(gè)國(guó)家的社會(huì)公眾。盡管在不同法律制度安排下的國(guó)有資產(chǎn)的確有時(shí)候被個(gè)別人或利益集團(tuán)用來(lái)達(dá)到有悖于公共利益的目的，但這一理論前提中蘊(yùn)涵的基本法律價(jià)值追求并沒(méi)有因此改變。

　　著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家，諾貝爾獎(jiǎng)金獲得者斯蒂格勒曾經(jīng)對(duì)政府的法律管制行為說(shuō)過(guò)一段名言，即其“中心任務(wù)是解釋誰(shuí)從中得益，誰(shuí)從中受損，以及它對(duì)資源配置的影響”。在此前圍繞郎咸平教授關(guān)于國(guó)有資產(chǎn)流失的激烈爭(zhēng)論中，對(duì)待國(guó)有資產(chǎn)和流失問(wèn)題，評(píng)價(jià)的基本標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)也是“誰(shuí)從中得益，誰(shuí)從中受損”問(wèn)題。

　　既然國(guó)有資產(chǎn)的法定服務(wù)對(duì)象是社會(huì)公眾利益，那么資產(chǎn)的轉(zhuǎn)移或交易如果改變了服務(wù)對(duì)象的基本類(lèi)別，或者使服務(wù)的水準(zhǔn)，范圍和數(shù)量降低或者減低了社會(huì)公眾的即期和遠(yuǎn)期收益，這時(shí)候可以將其定義為國(guó)有資產(chǎn)流失。

　　一個(gè)本來(lái)服務(wù)于城市公眾的綠地或其它場(chǎng)所、設(shè)施，被當(dāng)?shù)卣�府在給予外商投資優(yōu)惠法規(guī)和政策的旗號(hào)下無(wú)償劃撥給了外商建起了商業(yè)性的游樂(lè)場(chǎng)，這算不算流失？在我國(guó)許多省市區(qū)出臺(tái)的各種外商優(yōu)惠政策和法規(guī)里這種情況更屬司空見(jiàn)慣。而近些年來(lái)各地紛紛新建的所謂經(jīng)濟(jì)或工業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)，某些當(dāng)?shù)卣�府采用低價(jià)或強(qiáng)制征用的方式從國(guó)有企事業(yè)單位、集體或農(nóng)民那里弄來(lái)(不是實(shí)價(jià)購(gòu)買(mǎi))土地(使用權(quán))，然后無(wú)償或低價(jià)轉(zhuǎn)讓給外商或開(kāi)發(fā)商，使國(guó)有或集體土地的價(jià)值或潛在受益成為了政策性的慷慨饋贈(zèng)，請(qǐng)問(wèn)這種政策優(yōu)惠有無(wú)國(guó)有或集體資產(chǎn)流失之嫌？誰(shuí)是受益人而誰(shuí)又是受損者？或者，是否國(guó)內(nèi)民營(yíng)企業(yè)僅僅是唯一的受益者？

　　因此，在當(dāng)前討論國(guó)有資產(chǎn)流失的時(shí)候，人們似乎過(guò)多地注意了國(guó)有資產(chǎn)在第一次交易中的售讓價(jià)值，對(duì)國(guó)有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓后的服務(wù)對(duì)象(當(dāng)然并非絕對(duì)意義上的固定群體)基本類(lèi)別的改變沒(méi)有引起更多的關(guān)注，包括國(guó)有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓后再次交易的價(jià)值流向，而后兩點(diǎn)才是問(wèn)題的核心。它關(guān)系到國(guó)有資產(chǎn)的交易本身是否真正合法性或合理性的問(wèn)題。

　　資產(chǎn)交易價(jià)格的高低是否是衡量資產(chǎn)流失的唯一標(biāo)準(zhǔn)？

　　財(cái)產(chǎn)權(quán)利并不僅僅指財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)，財(cái)產(chǎn)權(quán)利中非常重要的一點(diǎn)是財(cái)產(chǎn)的收益權(quán)。收益可以分為資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓收益和資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)收益等。

　　例如一個(gè)城市將僅有一個(gè)當(dāng)初用100萬(wàn)元建成的自來(lái)水廠(chǎng)以500萬(wàn)元的價(jià)格賣(mài)給了一個(gè)外商，外商的條件是根據(jù)現(xiàn)行國(guó)家法律規(guī)定獲得成本回收和利潤(rùn)幅度(例如我國(guó)目前法律規(guī)定的城市供水行業(yè)的利潤(rùn)率為8%，投資成本回收期間可以放寬為12%)。城市的有關(guān)部門(mén)自得地以為國(guó)有資產(chǎn)獲得了增值。然而，作為城市居民來(lái)說(shuō)，之后卻發(fā)現(xiàn)自己消費(fèi)的水的價(jià)格上漲了不止5倍。原來(lái)，這一外商巧妙地利用了國(guó)家對(duì)于壟斷性公用事業(yè)的利潤(rùn)率限制法規(guī)，采用蓄意擴(kuò)大投資規(guī)模的方法來(lái)擴(kuò)大了利潤(rùn)規(guī)模(原來(lái)100萬(wàn)資產(chǎn)允許的合法利潤(rùn)是8萬(wàn)，現(xiàn)在500萬(wàn)資產(chǎn)允許的合法利潤(rùn)是40萬(wàn))，即利用成本之水托升了價(jià)格之船，而該城市的居民則成為了這一國(guó)有資產(chǎn)增值鬧劇的最后“買(mǎi)單人”。

　　另一個(gè)例子則在國(guó)外，一個(gè)原耗資10億元的國(guó)有電廠(chǎng)在向私人企業(yè)轉(zhuǎn)讓時(shí)僅僅作價(jià)1億元。就在社會(huì)輿論對(duì)國(guó)有資產(chǎn)低價(jià)售讓的行為義憤填膺時(shí)，作價(jià)的政府向公眾提了一個(gè)問(wèn)題：壟斷性的公用行業(yè)產(chǎn)品或服務(wù)的價(jià)格確定是建立在成本基數(shù)上的，作為消費(fèi)者，你們希望你們支付的電力價(jià)格的確定是依據(jù)10億元還是1億元基數(shù)？頓時(shí)眾口語(yǔ)塞。人們才明白政府有意將9億元作為公共補(bǔ)貼，壓低了成本核算基數(shù)，繼而使電價(jià)維持在低水平。

　　國(guó)有資產(chǎn)價(jià)值升高或降低與公共利益的增加與流失有時(shí)在邏輯上并非處于正比或順向關(guān)系。在第一個(gè)例子里，國(guó)有資產(chǎn)的轉(zhuǎn)讓價(jià)格確實(shí)升高了，但由此也造成了私人購(gòu)買(mǎi)者的資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)收益的增加和公眾利益的減少，在第二個(gè)例子里，國(guó)有資產(chǎn)的轉(zhuǎn)讓價(jià)格確實(shí)被壓低了，但私人購(gòu)買(mǎi)者的資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)收益也被人為壓低了，公眾利益卻增加了(消費(fèi)支出減少)。由此看來(lái)，在確定國(guó)有資產(chǎn)是否流失時(shí)，資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓價(jià)格的高低并非唯一的法律衡量標(biāo)準(zhǔn)。

　　國(guó)有資產(chǎn)流失的產(chǎn)業(yè)“陷阱”

　　在我國(guó)的一般性工業(yè)、商業(yè)行業(yè)或競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)的國(guó)企改革，包括其產(chǎn)權(quán)改革已經(jīng)具有一定的深度。尤其是中國(guó)的制造業(yè)，在國(guó)際上的競(jìng)爭(zhēng)效率日益提高。而這在相當(dāng)程度上要?dú)w功于民營(yíng)資本和外來(lái)資本的進(jìn)入，“民進(jìn)國(guó)退”政策從這一意義上看，大方向肯定是對(duì)的，通過(guò)對(duì)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)改革來(lái)促使法人治理結(jié)構(gòu)、產(chǎn)品結(jié)構(gòu)和市場(chǎng)結(jié)構(gòu)的變革。

　　在這一過(guò)程中存在著這樣那樣的問(wèn)題，其中包括部分國(guó)有資產(chǎn)的流失，但與這些行業(yè)整體經(jīng)營(yíng)效率程度、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)程度和向社會(huì)提供的產(chǎn)品豐富程度相比，屬于成本與收益之間的關(guān)系，當(dāng)然必須承認(rèn)里面并非全部都是合理成本。

　　不過(guò)在這些國(guó)有企業(yè)產(chǎn)權(quán)改革的過(guò)程中，的確要注意確保國(guó)有資產(chǎn)的保值或升值問(wèn)題，防止私人通過(guò)國(guó)有資產(chǎn)流失來(lái)獲得較低的比較成本優(yōu)勢(shì)，進(jìn)而破壞公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)秩序。

　　當(dāng)然，在這些行業(yè)的國(guó)有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓或交易中，還必須處理好優(yōu)良資產(chǎn)與不良資產(chǎn)的關(guān)系問(wèn)題，防止不良資產(chǎn)的非變現(xiàn)能力與優(yōu)良資產(chǎn)的可變現(xiàn)能力“一鍋煮”，進(jìn)而影響和制約市場(chǎng)交易的可選擇性。

　　與一般競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)相比，壟斷性的公共基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)，例如城市公用事業(yè)的國(guó)有資產(chǎn)存量和集中程度更高。特別是近些年來(lái)國(guó)家實(shí)施積極的財(cái)政政策，國(guó)家和地方政府的數(shù)萬(wàn)億資金投向這些行業(yè)，重新引發(fā)了國(guó)有資本新一輪的行業(yè)性集中和擴(kuò)張，使得壟斷性的公共基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)中國(guó)有資產(chǎn)“一股獨(dú)大”的勢(shì)頭有增無(wú)減并對(duì)其它社會(huì)資本產(chǎn)生了“擠出效應(yīng)”。

　　國(guó)有資本大量沉淀、市場(chǎng)高度壟斷、經(jīng)營(yíng)缺乏競(jìng)爭(zhēng)和涉及廣泛的公共利益是公共基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)的顯性特征。過(guò)去這些行業(yè)的產(chǎn)權(quán)改革步伐顯得非常緩慢；屬于改革開(kāi)放的行業(yè)“死角”，現(xiàn)在人們要求在這些行業(yè)進(jìn)行產(chǎn)權(quán)改革的呼聲日益高漲，體現(xiàn)了大勢(shì)所趨；而將來(lái)這些行業(yè)的產(chǎn)權(quán)改革更加錯(cuò)綜復(fù)雜，存在很深的產(chǎn)業(yè)性“陷阱”，諸如成本陷阱(資產(chǎn)售讓價(jià)值與公眾消費(fèi)支出)；企業(yè)陷阱(轉(zhuǎn)讓企業(yè)與轉(zhuǎn)讓市場(chǎng))、價(jià)格陷阱(固定回報(bào)與固定價(jià)格)等。不僅如此，這些行業(yè)由于是國(guó)家最基礎(chǔ)的經(jīng)濟(jì)行業(yè)，與公共利益的關(guān)系程度更為密切。因此，這些行業(yè)下一步的產(chǎn)權(quán)改革政策和法規(guī)必須認(rèn)真研究和重新修訂，防止簡(jiǎn)單套用一般競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)的常規(guī)政策和法律格式。否則就難免從更大的范圍損害公共利益。

　　選擇性缺陷與交易性缺陷

　　國(guó)有資產(chǎn)的流失分為非法流失和合法流失兩種情況。前者自然由法律和社會(huì)倫理道德予以關(guān)照，在此不贅述。問(wèn)題復(fù)雜的是后者，無(wú)論是打牌或市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，實(shí)質(zhì)上都是一種交易或博弈，如果沒(méi)有明顯的證據(jù)表明贏了的人違反規(guī)則或者作弊，但輸?shù)娜擞种档猛�情，那么只好在牌局�?guī)則制定上找原因。

　　我們根本無(wú)法從心理上消除人們，包括民營(yíng)企業(yè)家對(duì)于經(jīng)濟(jì)利益追逐欲望。但這并不意味著無(wú)法利用法律和制度去規(guī)范他們追逐經(jīng)濟(jì)利益的行為。

　　資產(chǎn)為什么流失？從經(jīng)濟(jì)學(xué)理論上講，這屬于商品交易過(guò)程中沒(méi)有體現(xiàn)出該商品的真正市場(chǎng)價(jià)值，因此肯定有交易或交易信息不充分的問(wèn)題以及必然存在買(mǎi)方或賣(mài)方的市場(chǎng)壟斷或信息壟斷。我國(guó)某些地方在國(guó)有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓時(shí)的“定向選擇”，如指定買(mǎi)家或“拉郎配”等，或者不采用公開(kāi)信息和公開(kāi)交易的方式，實(shí)際上助長(zhǎng)了國(guó)有資產(chǎn)的流失。這屬于政策和法律的“選擇性錯(cuò)誤”而非市場(chǎng)和市場(chǎng)主體的“交易性錯(cuò)誤”。換言之，即便是民營(yíng)企業(yè)利用政策和法律的缺位不合理地獵取了國(guó)有資產(chǎn)，導(dǎo)致了市場(chǎng)交易缺陷，但這一缺陷的始作俑者確源自于政府政策或法律的缺陷。一個(gè)農(nóng)夫總不能面對(duì)雞舍墻上的破洞和丟失的雞而僅僅去納悶或詛咒那該死的黃鼠狼為什么偏偏養(yǎng)成了愛(ài)吃雞的嗜好。

　　●作者是法學(xué)博士，重慶市發(fā)改委外經(jīng)處處長(zhǎng)兼重慶市世界銀行貸款辦公室主任

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