國資立法 十二年的全民大討論

　　日前，吳敬璉先生“應將部分國資劃轉給國企職工以縮小貧富差距”的說法，再次引發了一場有關國資立法的大討論。事實上，從1993年啟動《國有資產法》的起草工作開始，類似的討論一直此起彼伏，比較突出的有“郎顧之爭”、“MBO之爭”等。12年過去了，國資立法的環境是更成熟了還是更復雜了？《國有資產法》的起草與立法有沒有可能在2005年取得突破性進展？

　　出臺時機：遠未成熟還是時不我待？

　　《中國經營報》：《國有資產法》從1993年開始，歷經十多年卻遲遲未能出臺。2003年國資委成立，到今天，各地基本上已經設立了國資委，可以說，國資委在全國的布局基本完成。有人提出，當下應該是《國有資產法》出臺的一個時機，兩位怎么看待該法出臺時機的問題？如何評價《國有資產法》這十二年的立法歷程？

　　鄧榮霖：對于《國有資產法》的立法時機，我認為現在比以前、特別是十年前成熟了許多。但是，《國有資產法》的立法是跨部門、超部門立法，要具有科學性、公正性、前瞻性。如果不科學、思路不明確，爭論就會很大，哪個部門都可以出來爭。對國有資產的立法不能是簡單的各個部門利益的綜合、調整和匯總，要超越部門的利益。所謂的科學發展觀，要有科學立法做保障。

　　從《國有資產法》的立法歷史來看，八屆、九屆全國人大就把該法列入了國家的立法議程里面。但是，由于在幾個重要問題上存在不同的看法，所以《國有資產法》的制定確實有一定的難度。比如說《國有資產法》的調整范圍，就是說對“國有資產”應該怎么界定？就當時的討論來看，對這個問題有幾種不同的看法。第一，有人認為《國有資產法》調整的范圍應該是全部的國有資產，包括經營性的資產、非經營性的資產、資源性的資產等；第二，專指經營性的資產，就是國有企業；第三，認為應該包括全部的國有資產，其中又以經營性的國有資產為主同時兼顧其他的國有資產。當時就是存在這樣三種不同的看法，一直到現在也沒有一個統一的說法。

　　我認為，如果現在界定國有資產就應該是指所有的國有資產。只有包括了所有的國有資產，才是符合現實情況的，否則就是片面的。如果在1994年的時候《國有資產法》出臺了，對國有資產的界定是限于經營性的國有資產，可能對指導國有資產改革是有好處的。但是，經過十年的改革，情況到現在已經發生了變化，如果現在對國有資產的界定僅限于經營性的國有資產，就不符合實際情況。我們不能無視十年的改革、發展。

　　現在除了國有企業的這一部分國有資產，其他的如資源性的國有資產(這里面包括土地、礦藏、自然資源還有其他的一些)，在數量上是相當大的。實際上，現在最混亂、最復雜、最重要的國有資產是土地。而我們現在比較關注的如：廠房、設備、還有一些企業賬面上的庫存，我認為，這在將來可以通過市場的交易，讓它們流動，而且，它們是變化的。《國有資產法》應該規范交易的行為，而不是說要用《國有資產法》來限定它們，不讓它們流動�！秶�有資產法》的制定就是要有利于生產力的發展，有利于經濟的發展，有利于國有資產在市場經濟的環境下發揮作用。這應該是立法的原則，而不是說，立一部法律，用行政手段來把它們管住。這個法律應該是國有資產流動、產生交易的依據，當然也要約束交易中的不正當行為。

　　張文魁：我認為，《國有資產法》的出臺時機還遠未成熟。過去十年未能成熟，未來十年也未必成熟。道理很簡單，對于國有資產的功能和地位，國有資產存在的形態，國有資產類型的劃分，不同類型國有資產之間的相互關系和各自的管理方式，無論在理論上還是在實踐中我們目前尚無法理清、無法達成較廣泛的共識。即使對于所謂的經營性國有資產而言，也還有許多基礎性問題并沒有完全解決。譬如說，十六大講的“中央政府和地方政府分別代表國家履行出資人職責，享受所有者權益”，中央確定的上級國資委對下級國資委具有“指導和監督”職能，這些精神在實際工作中到底如何把握？黨的文件、中央的思路可以講得比較原則、比較概括，因為這些都屬于“精神、方針”，但立法絕對不能這樣。如果要搞一部法律，一定要具體、具體、再具體。還有，國有資產的功能和分布問題，國資委的機構定位和國資委自己的治理結構問題，國有資產經營預算問題，以及在國有企業和國有資產數量很少的地方是否一定要設國資委的問題，隨著國有經濟布局調整、有些地方國資機構如何“退出”的問題，都不可能匆匆忙忙地達成共識和做出結論。在這樣的情況下，草率地推出一部《國有資產法》，對于實際工作并無益處，可能還會起到反作用。

　　棘手問題：先解決還是先立法？

　　《中國經營報》：有人擔心，一旦國資改革在條件不成熟的時候實現法制化，將會失去靈活性和權威性，從而導致國資改革中產生更大問題？

　　張文魁：中國的國有資產問題絕不簡單的是一個資產如何管理的問題，它實質上會牽扯到整個經濟體制改革。中國的國有資產管理體制改革與整個經濟體制改革是緊密聯系在一起的，必須加以通盤考慮，這是不同于其他國家的獨特問題。我國有數量十分龐大的事業單位群體和事業單位資產，我國的農村集體土地在不斷轉化為城鎮國有土地，這兩種國有資產與所謂的經營性國有資產實際上存在通道，在搞國有資產立法的時候，再怎么限定這部法律的調整范圍，但這種通道你不能回避啊。而對于事業單位改革、土地制度改革，都需要繼續探索，并假以時日。尤其要引起重視的是，基礎設施的建設和運營，城市建設和土地成片開發，現在越來越多地采取商業化、企業化的模式，你說這些是什么類型的資產？對于這些國有資產應該如何管理和運營，不光我們需要在實踐中探索，全世界都在探索，不可能事先設定一個框框。我的結論是，只有等到我國經濟體制改革基本完成，社會主義市場經濟體制比較完善，我們對國有資產的認識才會比較到位，對國有資產管理方式方法的探索才會比較有心得，那時再來推出《國有資產法》時機就成熟了。

　　鄧榮霖：現在用行政色彩比較濃重的方式在國有資產改革中是頭疼醫頭，腳疼醫腳，表面上看是在解決問題，但是也在不斷地積累問題。所以，立法的時候我們要堅持科學性和前瞻性，并且在執行的過程中不斷地完善。我覺得在國有資產改革中出現的一些問題，應該從長遠的角度來看，尋求法律的解決途徑。而且，對靈活性要辨證地看。現在到了該解決問題的時候了。到現在這樣一個時間點上，我們只要堅持了立法的基本原則，拿出一個法律的框架，在《國有資產法》的框架下用市場的手段來解決問題是完全可行的。而且，現在的情況對《國有資產法》的需求是有一定迫切性的，并不是說非要等到所有的問題都解決了以后，才出臺這樣一部法律�，F在對一些問題的解決思路還是比較明確的，關鍵是高層下決心，對一些利益爭議的處理從一個長遠的觀點來看。

　　《中國經營報》：對當前國資改革中的MBO、國企高管的激勵機制、國有資產跨國經營收購、國退民進等問題，社會上有許多議論，用立法來加以規范是不是很迫切，還是很棘手，最好先擱置？

　　張文魁：也許會有人對我的上述看法產生誤解。我不主張匆忙、草率地推出《國有資產法》，但并不是說不要法律、不要規則。相反，對于比較清楚的事情，應該毫不猶豫、當機立斷地制定相應的法律法規和制度。對于國有企業改革過程中如何防止國有資產流失，包括MBO應該如何規范，都應該有非常清晰、非常明確、能夠操作的規章制度。我一直強調，對于國有產權的轉讓、國有產權轉讓收入的使用、國有資本經營預算的編制和審議等等，應該制定明確的規則。當然，我覺得這些方面的內容以法規或部門規章的形式出現更好，因為改革過程中會不斷出現新情況，法規和部門規章可以“與時俱進”地加以修改和調整。對于有些內容，如有必要，也可以國家法律的形式推出。

　　鄧榮霖： 國有資產立了法，只能使國有資產的運作更加有效，不會大滑坡�，F在針對一些問題進行臨時性的調整，看起來可以提高靈活性，但是也是不斷地積累問題。我覺得對于問題的解決更應該注意制度性。我們的改革已經27年，對于國有資產應該是認真思考的時候了，而不是繼續在徘徊中耽誤機會。到現在這個時候，需要這么一個法律，而且條件也成熟了，就看高層的決心。

　　效率優先還是公平優先？

　　《中國經營報》：中國的國有資產改革很長一段時間都是在通過引入充分的市場競爭機制，以提高效率為重要原則的基調下進行的。但是，中國經濟、社會發展到今天，社會貧富差距加大、機會不平等等社會結構性矛盾越來越成為社會的潛在危機。特別是“郎顧之爭”事件以后，全民的觀點更是通過網絡參與到社會討論中來，“公平原則”在國有資產改革中開始進入學界和決策者的視野。最近，吳敬璉先生在接受記者采訪時提出“應向職工劃轉國有資產以縮小貧富差距”，對此說法二位是如何看的？這樣一個思路是不是適合進入立法范疇？

　　張文魁：用直接劃撥國有資產的辦法來解決社保資金問題，我的看法是三句話：出發點是好的，技術上是欠妥的，更好的辦法是有的。為什么說技術上欠妥呢？首先，這樣做會導致社保基金的政策性盈虧和經營性盈虧無法界定，從而財務邊界不清晰、責任不明確，因此是一種很不好的制度安排。把國有股直接劃撥給社保基金，社�；�金接收的是這些國有股的賬面價值，但賬面價值與實際市場價值往往有很大差別，而且由于國有股變現渠道不通暢將導致變現時滯很長，更會增大變現所得與劃撥價值之間的差距。比如劃撥賬面價值為5000億元的國有資產，而變現所得可能是2000億元，也有可能是8000億元，誰能界定這3000億元的盈虧到底是政策性的還是經營性的呢？其次，這樣做會使社�；�金理事會成為第二國資委，而它并不具備成為第二國資委的基本條件。社�；�金應該持有的是流動性很強、分散性很強、安全性較好的組合資產，而劃撥過去的國有股絕不是這樣的資產。即使持有一些企業股份，它也只會是消極股東而沒有條件成為積極股東，更無法做到“管資產與管事、管人相結合”。我認為，設立國有資本經營預算和社保預算，并建立國有資本經營預算向社保預算轉移資金的規范通道，是比直接劃撥國有資產更好的辦法，也就是說，國有資產應該先變現，再規范地轉移給社保基金。

　　鄧榮霖：在計劃經濟體制下，國家對國有企業的職工就社會保障有過承諾。在改制過程中，國有企業進入市場，將不完全是國有企業的性質。向職工劃轉部分國有資產是國家對歷史欠賬的償還，也在情理之中。當然，這并不意味就是給職工個人的，而是進入到社會保障的賬戶上。

　　誰來監管國資委

　　《中國經營報》：那么“公平原則”由誰來推動？國資委到底是一個什么角色？你認為是否要通過法律來約束和制衡國資委？

　　鄧榮霖：國資委的設立無疑是歷史的進步。但是，今天又出現了新的問題，就是國資委的定位也不明確了。它只是一個籠統的國有資產出資人的代表，但是，國有資產行政管理部門的職能和國有資產股東經營部門的職能沒有分開，國資委的人員其實也是官員，但是他們又在行使著經營者的職責。所以說，他們的工作是最具有風險性、挑戰性，難度是最大的。

　　在將來的《國有資產法》中一定要寫上：國有資產的行政管理部門的職能和國有資產股東經營部門的職能要分開。然后，根據國有資產法的條文進行機構的改革。要設立專門的對國有資產進行行政監督的部門，也就是執法部門；還要專門確定經營國有資產的股東構成，對于負責國有資產經營的股東要讓其承擔國有資產保值增值的責任，但是這里的國有資產的保值增值，不是說要用行政的手段來確保國有資產的保值增值，而是要通過市場的行為來完成。這些都需要用《國有資產法》固定下來。

　　張文魁：由于國資委的正式名稱含有“監督與管理”字樣，所以很容易使外界、甚至國資委自己認為它是公共監管機構。我認為，不管名字怎么叫，國資委的實質不是監管機構，而是出資人機構或所有權行使機構，政府應該防止把國資委作為一個監管機構來“使喚”，國資委自己也要防止行政化。國資委現在的權利遠沒有到位，責任也遠沒有到位。如果政府決定至少應該保留一些重要國有企業的話，國資委應該對這些企業行使政府所授予的所有權職能，除非政府在有關法律法規中明確表示哪些所有職權仍然由政府保留，并且應該按照商業原則來做出判斷和做出決定。在這個基礎上，國資委應該有自己的資產負債表、損益表和國有資本經營預算，從而接受政府、人大和公眾的監督和評價。當然，我知道中國的國情使得這些實現起來很難，但我們至少應該朝這個方向去努力。

　　觀點交鋒

　　鄧榮霖：

　　對于《國有資產法》的立法時機，我認為現在比以前、特別是十年前成熟了許多。

　　現在用行政色彩比較濃重的方式在國有資產改革中是頭疼醫頭，腳疼醫腳，表面上看是在解決問題，但是也在不斷地積累問題。我們的改革已經27年，對于國有資產應該是認真思考的時候了，而不是繼續在徘徊中耽誤機會。

　　向職工劃轉部分國有資產是國家對歷史欠賬的償還，也在情理之中。

　　國資委的設立無疑是歷史的進步。但是，今天又出現了新的問題，就是國資委的定位也不明確了，國有資產行政管理部門的職能和國有資產股東經營部門的職能沒有分開。

　　張文魁：

　　《國有資產法》的出臺時機還遠未成熟。過去十年未能成熟，未來十年也未必成熟。

　　我不主張匆忙、草率地推出《國有資產法》，但并不是說不要法律、不要規則。相反，對于比較清楚的事情，應該毫不猶豫、當機立斷地制定相應的法律法規和制度。

　　用直接劃撥國有資產的辦法來解決社保資金問題，我的看法是三句話：出發點是好的，技術上是欠妥的，更好的辦法是有的。

　　國資委應該有自己的資產負債表、損益表和國有資本經營預算，從而接受政府、人大和公眾的監督和評價。

　　專家論點

　　國有資產劃轉要有法律依據

　　勞動和社會保障部勞動和工資研究所所長蘇海南：

　　國有資產的劃撥有兩種情況：一種情況是在國企改制的過程中，要解除一部分國有企業職工的企業合同，也就是社會上俗稱的身份置換。在這種情況下，按照相關的法律法規，向原有員工給予經濟補償金或者是拿國有資產折抵經濟補償金，使之成為改制后的新的企業的股東之一，在一定意義上也是對其歷史積累和勞動貢獻的彌補。這個工作已經在做了，在一定意義上也可以起到縮小貧富差距的作用。這部分資產的劃撥是符合法律法規和政策的。

　　另一種情況是不管國有企業的性質、產權是否發生變化，都要向國企職工劃撥一部分資產，現在還沒有法律法規依據。倉促推出，恐怕還不是太穩妥，因為實際操作的困難較大。但如果是從宏觀的角度講，從國有資產中拿出一部分彌補社保基金的不足，這個設想是可行的，但這個設想要落實，還要有具體的操作辦法。

　　國有資產不是“唐僧肉”

　　中國人民大學中國經濟改革與發展研究院院長黃泰巖：

　　以前在國企改制中，曾經把部分國有資產劃撥給職工作為補償�，F在又提出來為解決貧富差距化轉國有資產，我覺得不妥。第一，不要一遇到什么問題都想到國有資產，什么問題都想到要通過國有資產去解決，這個思路是否存在問題令人質疑。國有資產也不是“唐僧肉”，過一段時間就能來挖一塊。

　　第二，貧富收入差距的解決恐怕不是從國有資產中拿一塊補一塊那么簡單。從中國的實際情況看，中國收入差距的確很大，這是事實，而且擴大的趨勢也是很快，但要把它放到中國經濟增長的過程中看，因為它是和快速的經濟增長相伴而生的，也是經濟發展必須付出的成本。這應該是正�，F象，當經濟發展達到一個拐點的時候，它就會呈下降趨勢。

　　在目前階段，即使是把國有資產的一部分賣了進行補償，也不可能解決貧富差距的問題。解決問題不要老在存量上做文章，通過存量是永遠不可能解決問題的。要多在增量上做文章，我們能夠做的只能是加快經濟增長來積聚國民財富，使能夠用于社會保障的、救濟貧困階層的社會資本擴大。

　　劃撥股權要均衡

　　中國社會科學院經濟研究所研究員左大培：

　　國有資產的劃撥操作起來得有具體可行的方法：沒有好的辦法，隨便劃撥肯定是不行的。

　　我的主張是：第一，用國有資產運營的收入做社保用，或者是國有企業的一部分股權劃歸社保管理。

　　第二，企業改制盡可能地實行工人持股，我所說的持股是一般工人持股，而不是少數經營者持股。比如集體所有制企業本來就應該實行比較均勻的工人持股，這樣才能在相當大的程度上縮小貧富差距。簡單地說�熅褪谴笃髽I一部分股權要劃到社�；�金里去，小企業股權落實到職工頭上。

　　合理不合法

　　清華大學中國經濟研究中心常務副主任魏杰：

　　這要具體問題具體分析。從現有法律上來看是行不通的。因為國有資產是屬于全體人民的，僅僅劃撥給國有企業的職工是違背了國家相關的法律法規。當然，從國有企業改革的角度來看也有其合理性。國有企業改革是需要付出成本的，而目前國家又沒有現金來支付這種成本，通過部分國有資產的劃撥來解決企業職工的社會保障問題也就有其合理性了。(本報記者粱美娜采寫)

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