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可畏
現在，一碰到問題就靠立法解決，似乎成了一種通用的模式，這實際上歪曲了“需要一個，制定一個”的立法原則。如果不堅持立法成本與立法效益的統一，將直接導致濫用立法，影響到立法權威。只立法不評估效益，將導致立法徒具形式。
近年來，中央層面法制建設的速度明顯加快，新制定或重新修訂的法律法規連續頒布，有關國家行政管理機關規范行政行為的規定也不斷出臺。尤其是黨的十六屆三中全會召開后，深化行政管理體制改革，完善經濟法律制度將成為今后立法工作的重點。如保障所有市場主體的平等法律地位和發展權利，完善市場交易法律制度，完善社會保障等方面的立法工作將進一步加強。即便是改革行政審批制度的《行政許可法》，更大的目的也是為建立統一市場打下法治基礎。上述情況表明，用法律法規調整經濟和社會關系，維護各種利益主體的合法權益，已經成為發展和完善社會主義市場經濟，推進社會主義政治文明建設的重要課題。
地方立法是國家法律體系的重要組成部分，也是地方黨委堅持依法執政的重要內容。在中央政策的引導下，上海地方層面的法制建設要適應這種變化，為上海新一輪發展提供制度性保障。在堅持國家法制統一的前提下，兼顧各地方經濟社會發展狀況存在的差異性，今后本市地方立法應積極適應如下兩個發展趨勢：一是中央引領地方的新模式已初步成型，地方要跟上中央漸趨加快的節奏，在法制建設和制度運作上，取得同步進展，否則在一定程度上將影響中央決策的落實效果。二是“超前立法”將進一步得到加強。雖然從理論上講，法律永遠是滯后的，但是從上海這樣一個特殊地區和超常規發展的要求看，在堅持法制統一的前提下，“需要一個，制定一個”的立法原則應成為地方立法的主流方向。
樹立正確的立法觀念是地方立法的首要原則。當前，尤其要正確認識以下幾個關系：
一是穩定性與及時性的關系。法律從來就是為經濟社會發展服務的。在立法中要樹立凡是有利于解放生產力，發展生產力的法規都要立，凡是不利于生產力發展的體制性障礙都要堅決破除。這就要求在立法中，要根據改革發展穩定大局工作的要求，正確處理好穩定性與及時性的關系。穩定性就是一旦形成法規，就要嚴格執行；及時性是指立法工作要及時跟上形勢發展的變化，及時立改廢，使地方立法始終能與改革發展穩定的大局相協調、相適應。
二是黨的領導權與立法主導權的關系。人大在地方立法中具有主導權毋庸置疑，而黨的執政領導權是人大依法行使主導權的政治前提。立法工作在制定上屬國家權力，在醞釀和審議上屬政黨政治運作的產物，這已成為現代政黨的執政模式。在新的形勢下，黨要堅持依法執政，就要研究如何通過制定大政方針，提出立法建議，加強對立法工作的領導，使黨的主張通過法定程序成為國家意志，這應該成為黨堅持依法執政的重要內容和手段。因此，在立法中要善于正確處理主導權和領導權的關系，黨的領導權重在“核心”，人大立法主導權重在“職能”。
三是普遍性遵守與個別人不適應的關系。一般說來，法律法規在一定條件下對所有相對人而言都具有普遍遵守的效力。但在實際執行中有時會遇到個別人不適應的地方，這實際上是立法不可能求全的問題，即便是所謂西方民主國家也概莫能外。這就要求在立法工作中，要明確如果所立之法相對絕大多數人都能普遍適應的，執法成本相對能夠承受的，就應堅持其法律效力。反之，就要修改或廢止。既不能盲目專制，也不能因噎廢食。
那么，如何來進一步加強地方立法工作呢？筆者以為，首先是要堅持政治效果、法律效果和社會效果相統一。堅持政治效果，就是在地方立法中要堅持立法的政治立場，所立之法要符合黨的執政要求，符合最廣大人民群眾的根本利益。堅持法律效果，就是在立法中要注重法的嚴肅性、權威性和實施性，使所立之法不會成為紙面化的產物。堅持社會效果，就是在立法中要注重相對人的承受能力，便于人們遵守和執行。三個效果的統一，將關系到所立之法能否得到有效貫徹實施的問題，必須引起高度重視。
其次是要堅持立法成本與立法效益相統一。隨著城市現代化進程的加快，立法所涉及的領域將日益廣泛，任務也會增加�，F在，一碰到問題就靠立法解決，似乎成了一種通用的模式，這實際上歪曲了“需要一個，制定一個”的立法原則。如果不堅持立法成本與立法效益的統一，將直接導致濫用立法，影響到立法權威。因此，要重視立法的“成本核算”，不僅要計算項目投入的成本，更重要的要加上保證其實施的成本。只立法不評估效益，將導致立法徒具形式。
再次是要堅持立法過程與立法后續工作相統一。當前在立法過程中，比較注意公開立法、民主立法的工作。與此相比，法規出臺后的宣傳、解釋和實施監督等一系列立法后續工作尚嫌不足。為了使全社會普遍遵守和了解立法的本意，維護立法的權威性，建議今后能加強立法后續的各項工作，使立法前、中、后各階段工作能統一起來。如，通過新聞媒體大力宣傳法規的立法原意、立法的目的以及對公民和社會的影響等，使法律法規深入人心以及加大監督檢查工作，增強法規實施的社會基礎，使法規能在實踐中得到正確有效的實施。
(作者為上海社會科學院社會調查中心特約研究員）
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