強硬環評風暴職責所在顯露現實尋常執法的軟肋

　　本報記者王冬梅

　　環保部門“職責所在”的“尋常執法之事”，卻被冠之以“環評風暴”，并演繹得轟轟烈烈，無比壯觀。對此，我們是感到高興呢還是傷感呢？

　　環境影響評價是對規劃和建設項目實施后可能造成的環境影響進行分析、預測和評估 ，提出預防或者減輕不良環境影響的對策和措施。因而它是控制新污染的第一道關口。然而，一些重大工程項目卻繞開環評關口，違法開工。1月18日，國家環保總局以強硬姿態公布了金沙江溪洛渡水電站等13個省市的30個違法開工項目，涉及總投資達1179.4億元。此舉引來輿論贊譽，被冠名為“環評風暴”或者是“環保風暴”。

　　隨后，涉及違法項目的地方和部門迫于輿論壓力紛紛正面回復。1月24日，國家環保總局再次向新聞界通報：絕大多數被查處的企業都作出了回應，除22個項目停建之外，還有20個項目提交了檢查報告，并正在落實整改措施。

　　2月2日，備受社會關注的“環評風暴”有了階段性結果。國家環保總局副局長潘岳宣布，全國30個叫停項目已全部整改，長江三峽工程開發總公司下屬三峽地下電站、三峽工程電源電站以及金沙江溪洛渡水電站“三通一平”(通水、通電、通路、平整土地)等前期工程已經進行了整改，將等待環保總局對其進行的環境影響評價進行審核。

　　在不到半個月的時間里，“環評風暴”顯示出的種種跡象似乎預示著將來一定可以完美謝幕了。但是，環保部門是勝者嗎？透過“環評風暴”過程中雙方的激烈“交鋒”，讓人實際上無意中看出了現存的許多無視環保的弊端。

　　“環評風暴”凸現部分官員錯誤政績觀

　　長期以來，在許多人眼里，環保局是“花瓶”，“保護環境”是漂亮的口號，環保法是“豆腐法”，環評是“橡皮圖章”。但在“環評風暴”中，強硬起來的環保局卻受到了如潮好評。有的說：“環保系統一改過去的‘軟弱’形象，從此‘腰桿挺直’了。”有人說：“環境影響評價是一項嚴肅的法律制度，絕不是想蓋就蓋、可有可無的‘橡皮圖章’”。

　　伴隨著整個“叫停”行動和社會各界的贊譽，環保總局不僅向媒體公開所有相關信息，還不斷接受媒體的采訪，在各種可能的公共場合訴說“抓大案”的決心，使得媒體、學者、民間環保組織、普通民眾迅速成為推波助瀾的“同盟軍”。這使得這項環保部門“職責所在”的“尋常之事”，被賦予了太多的意義和光環。

　　“冰凍三尺，非一日之寒。”輿情如此傾向環保部門，足見人們對治理環境污染、保護生態環境事業的支持。客觀上，也表達了人們對環保部門以往過于“軟弱”的不滿。事實上，環保部門也不是沒有“硬”過。比如，以前曾經開展的轟轟烈烈的淮河污染治理工程，但最終虎頭蛇尾。國家環保總局在前頭治污，地方政府在背后默許污染。結果，淮河的環境指標似乎并沒有得到根本改善。

　　這似乎揭開了大家彼此心照不宣的一個秘密：沒有哪位領導說環保不重要，也沒有誰說“經濟建設要以犧牲環境為代價”。但國家環保總局新聞發言人潘岳直言不諱地說，環評制度已實行多年，但仍有許多項目置國家法律于不顧，造成嚴重環境污染和生態破壞隱患，究其原因是部分地方政府官員錯誤的政績觀。

　　據悉，一些地方領導的政績考核目標與環保官員們并不一致。環保官員們要保護環境，地方首長要的是GDP增長的數字，而地方環保官員們的“烏紗帽”是拿在當地“父母官”手里的。在這種情況下，環保官員要“硬起來”，難度可想而知。

　　于是這樣的情況常常出現：一個高污染的項目要上馬，環保官員們要么得制止它上馬；要么得督促它先做好環境影響評價，配套上馬治污設施。這時地方“父母官”發話了：這個項目涉及幾千萬幾個億稅收，今年內必須開工。由此，地方環保官員就可能不但要為項目開綠燈，還得幫著糊弄上級環保部門。用潘岳的話說，就是“有些地方在招商引資中，不管項目有無污染，只要拉來投資就批準。有些地方領導出面干預，片面強調簡化審批，限期辦理相關手續”。

　　因此，不少人士認為，光靠國家環保總局，哪怕再掀起幾個環保風暴，在現有體制下，也難免是運動式的，最終并不能改變環保弱勢的局面。

　　從理論上說，環保要真正開展起來，就需要從根本上改變地方政府以GDP為主要政績指標的制度因素。同時建立政府官員向民眾負責而不僅是對上級負責的機制。據悉，從2007年起，環保指標將被列入全國黨政領導干部政績考核內容。人們有理由期待，環保部門真正有權威地抓環保的日子不遠了。

　　“環評風暴”凸現特大工程的“越界”特權

　　在“環評風暴”的激烈沖擊下，公眾無意間知曉了一個內幕：大型工程“有邊開工邊環評的特權”。它的顯著特征簡單地說，就是在建設項目環境影響審批中，“先上車，后買票”。

　　“環評風暴”掀起后，三峽工程總公司一直向外界表示，三峽工程總公司在溪洛渡工程現場進行的是“三通一平”的前期籌建，金沙江溪洛渡水電站主體工程并未正式開工建設，符合國家基本建設程序審批的有關規定。而環保部門的官員則表示，三峽工程總公司的說法是站不住腳的，“三通一平”就應算開工。

　　經過國務院緊急協商，1月26日，發改委與國家環保總局聯合發布《關于加強水電建設環境保護工作的通知》，要求水電工程的“三通一平”必須首先編制環境影響評價文件，從而平息了一場白熱化的爭論。表面上看，國家環保總局“勝”了三峽工程總公司，但我國水電建設項目“一邊開始前期工作，一邊向環保部門申請審批環境影響評價報告”的通病能從此治愈嗎？

　　事實上，國家環保總局審批大型、特大型工程的環境影響評價報告，結果有可能提出對工程建設的修改意見，甚至可以否定工程項目的建設。水電建設之所以能邊開工、邊“等待”環評審批，是因為水電建設項目往往投資巨大，這次叫停的30個違法項目，幾乎個個投資數億元乃至數百億元。電力建設方認為，環境影響評價報告肯定能被批準。就拿溪洛渡水電站建設項目來說，前期已經投入近20億元了，最后真能因為環評而被推翻嗎？

　　“環評風暴”目前停留在2月2日國家環保總局副局長潘岳的表態上。他表示，環保總局將根據具體情況依法分別處理。對那些試圖繞過環評程序、蒙混過關的污染違法項目，將嚴格按照有關法律法規予以處罰，決不能留下環境隱患；對經過環境影響評價而證明僅是程序違法的項目，在建設項目落實整改措施后盡快辦理環評批復手續；對過去、現在、將來所有審批的項目，將通過信息公開等手段進行長期的跟蹤監督，如果發現環境違法情況，仍將予以查處。

　　這個結果沒有超出此前一些人士的預測。有專家明確預言過：“從我國過去有關建設項目違法,然后糾正它的結果來看，一般情況下都是采用補辦環境影響報告書，補辦有關的審批手續以后就結束了。”

　　中國政法大學環境法教授王燦發說，“環評風暴”得到這樣的解決，表示著環保總局在這個階段真正硬了起來，這對于環境執法有著不小的意義。但他對這些電站的建設是否能真的因為環評不過關而停下來，表示關注。

　　有媒體透露，就在國家環保總局正式對外發布消息之前，不少違法開工項目的上級母公司、地方政府部門，甚至中央主管部門，都已經開始“游說”。“現在發改委也在幫我們說話，看是否能夠調解。”一家違規項目的電力集團公司人士預計，頂多停兩三個月，該做的項目還是會繼續做下去。

　　“環評風暴”凸現環境法及執法欠缺

　　2003年9月正式實施的《環境影響評價法》授予國家環保總局“一票否決”的權利，對未經過環境評價的工程項目可以進行叫停。此次“環評風暴”超常規受到關注，到底是環保部門日常工作中法律制度不健全，還是執法力度不夠呢？

　　北京大學法學院環境法專家汪勁說：其實20多年來我們國家制定的環境與資源保護的法律有20多部。據不完全統計，它約占全國人大及其常委會立法的十分之一，但實施卻非常不理想。這些法律的具體實施，都必須由政府及其主管部門來執行，這就存在一個問題，如果說當地的政府或者其主要領導，是以發展經濟優先或者說以提高本地的GDP作為政績指標來落實的話，它就會運用一定的權力遏制環保部門行使執法的權力。在這個過程當中，有關環保的法律實施起來就不那么順暢。

　　《環境影響評價法》的實施，將環境保護行政主管部門、有關單位和公眾參與綜合決策的權利、程序進行了有機結合，明確相關職責，使環境污染從源頭上采取防治措施，是實施可持續發展戰略的可靠保證。但一名基層環保工作者反映，通過一段時間的實際運用，感覺《環境影響評價法》在操作上存在一定的困難：

　　一是某些環評單位或評審專家責任心不強。有部分環評機構站在投資者的立場上，不能全方位考慮環境負荷。項目評審出現遺漏或項目在實施后出現污染后果，追查環評單位或專家責任難度較大。而一旦出現責任事故，只有當地環保部門“一肩挑”。

　　二是在現行的《環境影響評價法》中雖然明確規定了公眾參與，卻沒有明確參與范圍。大項目或污染重的項目，各級政府都能重視把關，中、小型建設項目怎么辦？這些項目不可能都建在園區，有些甚至緊挨居民區，卻沒有明確標準規定公眾參與范圍，使基層環保部門難以操作。

　　三是根據《建設項目環境保護分類管理名錄》要求，有的項目需做環境影響報告書、表，按照國家標準執行。規模大的企業能夠承受，而同行業的小企業要按同樣的標準收費，就難以接受，對環保部門也有怨言。

　　“環評風暴”從另一個側面，也反映出我們在監督管理制度上存在的缺陷：在一些施工項目的審核、把關上存在著漏洞。如果對于一些重大建設項目從立項、審批、開工之前，環保系統就積極介入，全程跟蹤，予以即時監督，隨時督促整改，或許就用不著再刮這種“環保風暴”。畢竟對一個建設項目來說，中途停工也并非良策，極易造成重大損失。

　　也有人不無擔憂地指出，“環評”的功能應當具有即時性、權威性和指導性，憑借“風暴”來履行職權，對違規項目予以“封殺”，執法就容易導致偏向了一方，而忽略了另一方，可能導致“環評風暴”“一票否決”的權力過于“擴大化”。

　　國家環保總局副局長潘岳自揭短處說，一些地方環評制度執行不力，環保部門也有一定責任。環評單位的不規范運作客觀上助長了企業有法不依。

　　據悉，國家環保總局已經開始整頓環評單位。有人士評價，這是一個好的趨勢，畢竟，強化環保執法權力，加大環保執法力度，有助于遏制影響環保、危害人民健康項目的肆意開工和建設，有助于提升社會經濟的綜合發展水平。

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