統籌城鄉發展：小圣廟村的煩惱與期待

　　政府已經注意到，導致新形式下“三農”問題出現的原因很多，但財政投入的不均衡和對城市的過度傾斜仍是其中最為重要的

　　本報記者 席斯 丁汀

　　北京市通州區永順鎮小圣廟村中間的馬路上，村民王學柱坐在他簡易的自行車修理鋪 前與鄰居下棋。站在馬路上，可以看見化工廠高聳的煙囪和滾滾的濃煙。馬路上的車流非常密集，大半是往返于化工廠的貨車。馬路兩側，小吃部、小超市、理發店、熟食店鱗次櫛比，這大多數都是村民們開辦起來的。

　　王學柱旁邊的轉爐里是正在炒著的花生。他早在6年前就變成了失地農民，他的修車鋪和他的妻子開辦的花生攤是全家4口人——包括上學的兒子和王的母親——的所有收入來源。王說，村里被征地的人家大部分都去市里打工了，但他認為城里工作并不好找，待遇也偏低，而在村里他一個月能有2000多元的收入。

　　這是2004年的最后一天。王并不知道，在兩天以前，這一年里中國最后的一個重要會議——中央農村工作會議——就在北京召開。會議強調，2005年農業和農村工作的總體要求是：全面落實科學發展觀，貫徹統籌城鄉發展的方略，堅持“多予、少取、放活”的方針，進一步加大農村改革力度，加大對農村投入力度……促進農村經濟社會全面發展。

　　王也不知道“統籌城鄉發展”這個概念，但他知道自己的生活水平和城里人的差距還很大。

　　“統籌城鄉發展”

　　小圣廟村有1100戶人家，共有耕地2000多畝，在通州區屬于耕地面積比較多的村。幾年前，村民們就開始在承包地上種植果樹，這使村子如今成了全區水果的主要產地之一。王說，今年村里有幾戶人家買了車，盡管是貸款買的，但還是讓村民羨慕不已。

　　王指著對面村委會院里的兩輛奧迪轎車說：“我們村比附近的幾個村都要富裕。”他并補充道，現在通州運河正在改造，準備引渠建設旅游景點，讓附近的農民發展旅游業。“村民們非常歡迎，很多在市里打工的人聽到消息都紛紛回家了，準備今年在村里好好發展。”他說。

　　2005年元旦之前和之后的這兩個月對小圣廟村的1100戶人家意義非凡，這不僅是因為不遠處的運河即將改造。去年12月12日，一個名為“統籌城鄉發展北京論壇”的會議在北京市密云縣舉行，多位專家學者就“統籌城鄉發展對北京率先基本實現現代化的意義”、“統籌城鄉發展的制度安排”、“解決北京市‘三農 ’問題的政策建議”等3個專題進行了探討交流。

　　北京市副市長牛有成在會上說，只有從全面建設小康社會和基本實現現代化的戰略目標出發，統籌城鄉經濟社會發展，才能從根本上解決“三農”問題。“北京作為首都和特大城市，應在這方面做出富有創新意義的探索和嘗試”。

　　在兩周之后，中央農村工作會議論述說：“縱觀一些工業化國家發展的歷程，在工業化初始階段，農業支持工業、為工業提供積累是帶有普遍性的趨向；但在工業化達到相當程度以后，工業反哺農業、城市支持農村，實現工業與農業、城市與農村協調發展，也是帶有普遍性的趨向。”而這兩個“趨向”，將對“落實統籌城鄉發展方略，切實做好新階段后‘三農’工作，具有重大的指導意義”。

　　3個星期以后，當北京市的“兩會”召開時，北京市政府委托中央財經大學數位專家所作的一個關于北京市“三農”問題的調查報告被發放到了北京市人大代表的手中。這個報告的主旨，即是落實“統籌城鄉發展”。

　　“統籌”的意義似乎不僅僅是“從全局出發”，而是還要“統一”，要把原本不在一個籃子里的放到一個籃子里去。對王學柱來說，這個陌生的名詞在以后也許會變得日益熟悉，并且在他的生活中日益發揮作用。

　　傾斜的財政

　　盡管對失地后自己表現出的勤勞和智慧感到欣慰，但王和妻子一直為沒有保險和保障而感到不安。小圣廟村只給村里55歲以上的婦女和60歲以上的男人上了養老保險和新型合作醫療保險，而像他們這些三四十歲的人，除了自己買商業保險外沒有其他社會保障。

　　即使在北京，農民的社會保障情況也不樂觀。前面所述那個調查報告的撰寫者之一、中央財經大學財經研究所教授童偉說，在農村社會保障方面，最突出的問題是非規范化和非制度化，籌資水平和待遇水平較低，制度覆蓋面小、共濟性差；而將這些問題具體化起來，就是農村的生活標準明顯偏低，制度保障對農民的覆蓋率不足1%。

　　現實的狀況是，農村社會保障制度的建立，其資金來源主要依靠區縣和鄉鎮兩級財政。童偉的同事王健認為，這顯然與其所具有的財權和財力極不相稱。當財政資金捉襟見肘時，農村的社會保障蛻變為農民的“個人儲蓄”也就成了必然。

　　由于農業屬于高風險行業，因此世界上許多國家都單獨為農民建立了社會保障制度，并且國家財政承擔很大的責任。在德國，政府為農民提供的老年保障待遇項目多達4個，除保險費用外，剩下的大頭都由聯邦政府出資。

　　顯然，短期內，王學柱的未來還只能依靠自己——他的積蓄和他的兒子。

　　不單單是社會保障，對農村公共產品投入的長期缺失也是造成城鄉差距越來越大的主要因素之一。一直以來，城市所需的公共產品由政府包攬供給，所需資金由財政預算安排，而農村所需的公共產品政府提供較少，所需資金主要由農民自身承擔。

　　涉及農村可持續發展的公共產品——教育、醫療、社會保障等也嚴重短缺。農村教育費附加、教育集資和中小學雜費幾乎成為教育投入的主渠道，已然成為農民的合理負擔；政府對農村衛生防疫投入不足；農民得不到來自國家的社會保障，農民的社會保障大都由村集體供給，而由于近年來農村經濟發展緩慢、鄉鎮企業效益低下、村集體資金匱乏，對社會保障的供給極其有限，農村社會保障水平極低。

　　很多政策都是圍繞城市制定的，戶口、土地使用以及財政投入等政策對城鄉都有很大不同。最終的結果是，在農村，包括農田水利、道路建設、供電供水、垃圾處理等在內的基礎設施嚴重滯后。一些地方上世紀五六十年代建立起來的水庫、橋梁長期失修，已不能使用，還有些地方急需修建一些農田水利設施和鄉村道路，卻因為沒有資金而只能擱淺。

　　童偉說：“現在到了該向農村傾斜的時刻了。”

　　財政資金將逐步加大對“三農”的投資力度是毋庸置疑的。實際上，中央財政2004年用于“三農”的投入已比上年增加近300億元，增長了20%，地方財政也大力增加投入，但問題是這些投入相對于農村、農民、農業的需求而言還只是杯水車薪。

　　在童偉看來，目前的狀況也許是在過去財政嚴重向城市傾斜的基礎上稍稍有些扶正，距離城市反哺農村還有相當大的距離。“我們一直說城市化，說提高農民收入，這都對，但是造成城鄉差距越來越大的主要問題，還是財政政策對農村的漠視。”他說 。

　　土地、就業和未來

　　小圣廟村前年曾被列入市里的舊村改造計劃，北京市財政為此撥款2000萬元用于村民樓的建造，但計劃一直未能實施。眼下，那片村民樓建設規劃區是雜草叢生的荒地，四周有幾處拆遷剩下的斷墻。村民陳澤民說，這里原來是一個構件廠，周圍是茂密的楊樹林，改造計劃出臺后，短短兩個月時間就楊樹被砍、廠房拆遷，似乎一切準備就緒，然而等了一年多，村民們卻被告知由于資金不足，村民樓暫時擱淺。陳說，這讓村民很氣憤，現在他們正力爭取回屬于每個人的“房錢”，并曾派代表到區政府反應過情況。

　　小圣廟村的鄰村上馬頭也發生過同樣的情況，農民的果園被占，樓房卻沒有建起來。不過不同的是，該村房子雖然沒建，但每人分到了5萬元錢。這讓小圣廟村的人很眼饞。一位姓黎的村民說，目前耕地占用補償標準都是每畝1.5萬元，實在太低。

　　“如果能補償5萬元，我就把我所有的耕地都賣出去。”他說。

　　征地補償過低的觀點持有者決不僅僅是小圣廟村的村民。童偉的另一位同事牟放說，在社會保障制度缺失的條件下，土地實際上是農民惟一的生存和生活保障，這阻礙了農村勞動力向城市的流動，也制約了城市化和農業現代化的進程。

　　除了數量很少的征地補償款，王學柱們在失去土地以后得到的補償幾乎為零。實際上，王從來沒有指望政府能夠為他提供一個更可靠的未來，比如就業崗位。童偉的課題組對北京市郊區100戶失地農戶的調查顯示，2000-2002年間，這些農戶98.5%的耕地被占，在221名勞動力中，被安置的只有4人，僅占1.8%，其余均自謀出路，被占地農戶中有近六成的農民收入下降。

　　對于小圣廟村的村民來說——不管是已經離開土地的還是依舊依靠土地的——他們的期望決不單單是運河改造帶來的商機。他們希望“統籌城鄉發展”能夠真正把自己納入北京市來規劃他們的未來。雖然他們知道，和中國其他地方的農村相比，他們已經領先了一大步。

　　早在2003年，北京市農村居民人均純收入就已經達到了6496元，為同年全國平均水平2622元的2.5倍，并且已經超過了1999年全國城市居民的收入水平。

　　□ 城市化水平與城鄉差距落差巨大

　　2003年的北京已經達到并超過了發達國家的城市化水平。這一年，北京城鎮人口比重達71%，農業人口僅為29%；農業增加值95.3億元，郊區產值820億元，分別占全市GDP的2.6%和22.7%。

　　2003年，北京市農村居民年人均純收入為6496元，是全國平均水平的2.5倍。2004年，這個數字變成了7172元，增幅達10.4%。

　　但是，2004年，北京市城市居民的可支配收入為15638元，增幅為12.6%。1993-2003年間，北京市農民的收入增長了3.5倍，年均增收403元，城鎮居民的收入增長了4.2倍，年均增收917元，增收額是農民的2.3倍。城鄉居民收入比例由1.5：1擴大到2.14：1，并且2004年進一步拉大為2.18��1。如果考慮到城市居民還享有農民無法享受到的公共基礎設施以及多種福利，差距將會更大。

　　世界銀行曾指出：“36個國家的數據表明，城鄉之間收入比率超過2的極為罕見；在絕大多數國家，農村收入為城市收入的2／3或更多一些。”

　　在人均消費性支出方面，1985年的城鄉比例為1.81��1，到2004年則拉大為2.49��1，也就是說，北京城鎮居民12200元的年人均消費性支出是農村居民的2.49倍。

　　2002年，北京的農業勞動生產率為1450l元，非農產業勞動生產率為50928元，“二元對比系數”(農業比較勞動生產率與非農業比較勞動生產率之比)為0.28，不僅大大低于發達國家0.52-0.86的水平，而且也不到發展中國家0.31-0.45的下限。

　　□ 農村社會保障：有聊勝于無

　　世界銀行確定的貧困標準為每天1美元(按購買力平價計算)。根據北京市的消費水平，北京農民的貧困標準應為每年收入2000元-2500元較為合理，與按國際通用的五等份方法計算出的北京市2000元的低收入標準基本吻合，但是北京市政府制定的農村低保標準2004年為850元，接近全國貧困線標準。

　　與上海市相比，北京農民2002年的收入只比上海農民少332元，但上海農村低收入戶標準為4000元。

　　2004年，北京農民人均純收入低于2000元的人口占4%，而低于850元的人口比重不到1%，這使最低生活保障的作用發揮十分有限——2004年9月，北京市享受農村居民最低生活保障的人數為7.4萬，占農村人口的2.2%左右。

　　截止到2004年底，北京市有約35萬人參加了農村養老保險，占應參加總人數的24%，領取養老金的人數為1.2萬，占參保人數的3.6%；基金積累總額7.3億元，人均2166元。

　　據北京市衛生局統計，2004年北京市參加農村醫療保險的農民有193.4萬人，占應參保人數的68.8%，但據北京大學醫學部和首都醫科大學的調查情況綜合估算，京郊農村醫保制度的人口覆蓋率約為20%-25%，其中在近郊區的農村人口覆蓋率超過半數，在遠郊10區縣的覆蓋率僅為15%。

　　保險學的通行慣例認為，能夠分擔醫療總費用20%以上的才開始具有醫療保障價值。如果以此為尺度衡量，符合該標準的具體制度形式在北京市農村的人口覆蓋率約為10%-15%，在遠郊區縣的農村人口覆蓋率小于10%。

　　按照北京市的規定，市、區(縣)、鄉(鎮)三級政府合計應按照每年每人不少于25元的專項資金支持農村合作醫療，但除少數比較富裕的鄉鎮對合作醫療的支持力度大外，大部分鄉鎮政府對合作醫療的出資都不到位。

　　□ 非農職業 農民身份

　　1995-2003年，北京市耕地面積減少約300萬畝，減幅近50%，而新增耕地僅9萬畝。

　　耕地面積銳減使失地農民數量劇增。1989-2003年，北京市各類農轉非人員約92.8萬，其中建設征地農轉非34.2萬人，占全部農轉非人員的36.9%；居民投靠和小城鎮戶籍改革試點農轉非11.6萬人，占12.5%；從農村招工和技校招生農轉非9.2萬人，占9.9%；從農村招收大中專學生農轉非32.6萬人，占35.1%；機關事業單位職工和干部家屬農轉非5.2萬人，占5.6%。

　　目前北京市農村勞動力非農化水平已超過60%，然而非農業戶籍人口只占戶籍人口總數的34%左右。

　　中央財經大學的調查組得出的結論是，農村勞動力的非農化速度明顯滯后于非農產業的發展，也滯后于農村經濟結構的轉換和升級，這導致大量的剩余勞動力強行滯留在農業部門。

　　1998年，北京市農村第三產業就業人數占農村從業人員總數的35.1%，但是到2002年這個數字變為41.4%，超過了第一產業而躍居第一位。

　　2003年，北京市第三產業共有11.8萬家鄉鎮企業，占鄉鎮企業總數的78.4%，比1998年增長了2倍；從業人員35.9萬人，占農村總人數的29.7%。

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