壟斷性行業(yè)的改革如何深入

　　我國(guó)壟斷性行業(yè)

　　改革的特殊性和緊迫性

　　上個(gè)世紀(jì)80年代以來，壟斷性行業(yè)改革成為國(guó)際潮流，其導(dǎo)向是放松管制，在可能展開競(jìng)爭(zhēng)的領(lǐng)域盡可能多地引入競(jìng)爭(zhēng)。我們所說的壟斷性行業(yè)，在中國(guó)的特定情況下，是指有 一定自然壟斷特性，同時(shí)也有很強(qiáng)的行政性壟斷性質(zhì)，通常以國(guó)有獨(dú)資或控股，全國(guó)性、行政性的大公司�熁蛑鞴懿块T�牉橹鞯男袠I(yè)，主要是電力、電信、鐵路、民航、天然氣、有線電視等行業(yè)。所謂壟斷性行業(yè)的改革，就是要在這些行業(yè)內(nèi)，形成以市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)意義上的企業(yè)為基礎(chǔ)，引入必要競(jìng)爭(zhēng)，同時(shí)受到合理管制的新架構(gòu)。對(duì)中國(guó)的壟斷性行業(yè)改革來說，僅僅放松管制顯然是不夠的，正確地說，首先面臨的并不是管制問題，而是基本的企業(yè)體制和運(yùn)營(yíng)模式問題。在這些問題獲得實(shí)質(zhì)性解決之前，管制缺少合理的基礎(chǔ)。

　　壟斷性行業(yè)改革的必要性首先源于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在邏輯。作為國(guó)民經(jīng)濟(jì)的一個(gè)部分，一個(gè)提供基礎(chǔ)設(shè)施的、在經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中處在異乎尋常重要地位的部分，如果這些行業(yè)游離于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)之外，這樣市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)肯定是不完整的，不可能正常、更不可能高效運(yùn)轉(zhuǎn)，一定意義上說，只能是“半個(gè)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)”。從中國(guó)改革的實(shí)際經(jīng)驗(yàn)看，壟斷性行業(yè)內(nèi)國(guó)有企業(yè)的改革，是推進(jìn)最晚、難度最大、爭(zhēng)議頗多的改革。顯而易見，壟斷性行業(yè)國(guó)有企業(yè)的改革不到位，早已提出的國(guó)有經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略性改組和國(guó)有企業(yè)轉(zhuǎn)軌的目標(biāo)將不可能達(dá)到。

　　現(xiàn)實(shí)生活中，壟斷性行業(yè)的改革壓力更多地來自經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)中的“瓶頸”、人們對(duì)壟斷性行業(yè)的低效和腐敗的不滿等。改革開放以來的二十多年時(shí)間內(nèi)，已經(jīng)多次規(guī)律性地出現(xiàn)了增長(zhǎng)中的“瓶頸”現(xiàn)象，即當(dāng)宏觀經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度加快后，出現(xiàn)能源、原材料、交通運(yùn)輸?shù)然�礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施的“瓶頸”約束。在2002年開始的新一輪經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)中，鋼材、有色金屬等原材料的價(jià)格高漲，“煤電油運(yùn)”全面緊張，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)出現(xiàn)嚴(yán)重失衡。這種局面的出現(xiàn)，有技術(shù)方面的原因，如基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施投資需求量大、周期長(zhǎng)等，但更多的還是體制問題。一方面，這些行業(yè)內(nèi)的國(guó)有企業(yè)不能對(duì)需求作出積極而正確的反應(yīng)，這一點(diǎn)與其他行業(yè)內(nèi)非國(guó)有企業(yè)的市場(chǎng)反應(yīng)行為相比較時(shí)會(huì)看得很清楚；另一方面，這些行業(yè)仍在較大程度上處在行政性壟斷之下，行業(yè)外的能夠作出積極反應(yīng)的投資者難以進(jìn)入。

　　當(dāng)供給短缺引致的“瓶頸”現(xiàn)象嚴(yán)重的時(shí)候，也是這些行業(yè)的低效和腐敗問題突出的時(shí)候，社會(huì)公眾不滿情緒將會(huì)合乎邏輯地上升。最近的例證是鐵路煤炭運(yùn)輸緊張時(shí)圍繞“車皮”而出現(xiàn)的諸多問題。

　　當(dāng)人們提出“通過深化改革化解經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)中的不穩(wěn)定、不健康因素”時(shí)，壟斷性行業(yè)的改革事實(shí)上已經(jīng)處于首當(dāng)其沖的位置。如果說建設(shè)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在要求提供了改革的“合理性”，而現(xiàn)實(shí)中的壓力加大則提供了改革的“緊迫性”。然而，即使這兩方面的條件都已具備，壟斷性行業(yè)的改革仍然可能阻力重重，或者說達(dá)到預(yù)期的改革目標(biāo)仍然難度很大。這就需要對(duì)現(xiàn)階段我國(guó)壟斷性行業(yè)改革的特性做深入分析。

　　改革的四個(gè)層面問題

　　壟斷性行業(yè)的改革，大體上可以分為四個(gè)層面的問題。

　　一是運(yùn)營(yíng)模式的選擇。其要旨是打破行政性壟斷，在能夠引入競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)節(jié)盡可能地引入競(jìng)爭(zhēng)，并在自然壟斷部分和競(jìng)爭(zhēng)部分之間形成平穩(wěn)連接，以在改善激勵(lì)效果的同時(shí)降低交易費(fèi)用。我們通常所說的“打破壟斷”，實(shí)指行政性壟斷，而非自然壟斷。按照經(jīng)濟(jì)學(xué)的解釋，在確實(shí)存在自然壟斷的場(chǎng)合，設(shè)立一家以上的企業(yè)將增加成本。現(xiàn)實(shí)中的主要問題是在并不存在自然壟斷的場(chǎng)合實(shí)行壟斷經(jīng)營(yíng)，而且是行政性的壟斷經(jīng)營(yíng)。把二者區(qū)分開來并非簡(jiǎn)單的理論或技術(shù)問題，自然壟斷往往成為施行行政性壟斷的借口。隨著技術(shù)進(jìn)步和管制方法的改進(jìn)，過去被認(rèn)為是屬于自然壟斷的領(lǐng)域，也發(fā)生了性質(zhì)上的變化，具有了一定的可競(jìng)爭(zhēng)性。例如，光纖入戶替代傳統(tǒng)的銅質(zhì)電話線入戶，為多個(gè)運(yùn)營(yíng)商提供競(jìng)爭(zhēng)性服務(wù)提供了技術(shù)平臺(tái)。又如，通過特許經(jīng)營(yíng)權(quán)拍賣，雖然某個(gè)具有自然壟斷性質(zhì)的項(xiàng)目只有一家企業(yè)經(jīng)營(yíng)，但這家企業(yè)的進(jìn)入是通過競(jìng)爭(zhēng)確定的，而且在“門口”還等著其他潛在的競(jìng)爭(zhēng)者，從而使該項(xiàng)目具有“可競(jìng)爭(zhēng)性”。

　　合理界定自然壟斷和競(jìng)爭(zhēng)性之間的邊界只是必要的一步。在二者之間能否形成平穩(wěn)過渡抑或“無縫連接”，是運(yùn)營(yíng)模式中治理結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)的關(guān)鍵。鐵路中的路網(wǎng)設(shè)施與客貨車運(yùn)營(yíng)之間，電力中的發(fā)電、配電與輸電之間，電信和有線電視網(wǎng)絡(luò)與運(yùn)營(yíng)業(yè)務(wù)之間，概言之，在基礎(chǔ)網(wǎng)絡(luò)與網(wǎng)上的運(yùn)營(yíng)活動(dòng)之間，都存在著“接口”在何處和如何“連接”的選擇。從交易費(fèi)用經(jīng)濟(jì)學(xué)的觀點(diǎn)看，這里的選擇是要綜合考慮資產(chǎn)專用性、交易頻率、不確定性等因素，作出交易費(fèi)用較低的治理結(jié)構(gòu)安排。例如，鐵路中對(duì)同一路網(wǎng)設(shè)施，經(jīng)常使用的運(yùn)營(yíng)商和偶爾使用的運(yùn)營(yíng)商，它們與路網(wǎng)經(jīng)營(yíng)者之間的治理結(jié)構(gòu)會(huì)有很大差別，前者需要形成縱向一體化的結(jié)構(gòu)，后者可能只需簽個(gè)臨時(shí)協(xié)議。

　　二是企業(yè)體制的重新構(gòu)造。同其他領(lǐng)域的國(guó)有企業(yè)一樣，壟斷性行業(yè)的國(guó)有企業(yè)改革需要解決政企不分、產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)和內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的公司化、高負(fù)債、冗員、社會(huì)保障不足、企業(yè)辦社會(huì)等諸多難題。總體而言，改革的難度不亞于其他行業(yè)。例如，這些行業(yè)政企不分的程度可能是最高的，不少行業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)就是政府機(jī)構(gòu)，如以前的電力部、郵電部，目前的鐵道部等。改革不僅要把政府與企業(yè)分開，而是要直接對(duì)政府機(jī)構(gòu)進(jìn)行撤并，分解并重新配置原有的政府資源。與其他領(lǐng)域“企業(yè)先改，政府后改”的方式不同，這里是“企業(yè)、政府同步改”，面臨的矛盾更多。又如，壟斷性行業(yè)多數(shù)有較高且穩(wěn)定的收益，是分流冗員、分離企業(yè)辦社會(huì)部分、補(bǔ)充社會(huì)保障基金的有利條件，另一方面，被分離的人員和機(jī)構(gòu)對(duì)當(dāng)期補(bǔ)償和未來的收益增長(zhǎng)有較高預(yù)期，協(xié)調(diào)難度增大。

　　壟斷性行業(yè)國(guó)有企業(yè)改革的一個(gè)重要特殊性，是這些行業(yè)大都屬于“關(guān)鍵領(lǐng)域”，企業(yè)可以產(chǎn)權(quán)多元化，可以引入非國(guó)有資本，但往往要求國(guó)有資本控股，有的企業(yè)還要求國(guó)有獨(dú)資。在這種背景下，建立何種國(guó)有資本管理體制和機(jī)制，國(guó)有資本與非國(guó)有資本如何合作，有效的公司治理結(jié)構(gòu)如何構(gòu)造和運(yùn)轉(zhuǎn)，企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人如何選擇、激勵(lì)和約束等等，在這些方面尚無適合中國(guó)國(guó)情的成熟經(jīng)驗(yàn)可供援引，需要通過探索尋找可行方案。

　　三是引入新的投資者。我國(guó)尚處在工業(yè)化中期，基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施具有可觀的增長(zhǎng)潛力，其中一些行業(yè)具有相當(dāng)穩(wěn)定的投資回報(bào)，這些特點(diǎn)一方面表明需要大量的新投資，另一方面也對(duì)新投資者構(gòu)成較強(qiáng)吸引力。引入新投資者是壟斷性行業(yè)改革、重組和發(fā)展中的一個(gè)重要變量。正如前面已經(jīng)指出的，促動(dòng)壟斷性行業(yè)改革的重要?jiǎng)右蚴窃鲩L(zhǎng)“瓶頸”引致的壓力。緩解乃至消除“瓶頸”最終取決于這些行業(yè)的發(fā)展。發(fā)展不僅需要存量資源中增長(zhǎng)潛力的啟動(dòng)，還取決于�熢谟行┣闆r下主要取決于�犜隽抠Y源的注入。引入新投資者的直接意義就在于為行業(yè)發(fā)展提供增量資金和其他資源。

　　引入新投資者更重要的意義在于改制。這里我們將新投資者理解為非國(guó)有的投資者，或者是按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)原則改造過的國(guó)有資本投資者�熯@樣的國(guó)有資本往往以與非國(guó)有資本相混合的形式出現(xiàn)�牎Ｐ峦顿Y者的進(jìn)入可以有兩種方式。一種方式是直接創(chuàng)辦企業(yè)，新企業(yè)直接采用新體制，以增量形式相對(duì)擴(kuò)大市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的比重。另一種方式是新投資者以參股以至控股的辦法進(jìn)入老企業(yè)，推動(dòng)老企業(yè)的轉(zhuǎn)制。與前一種方式相比，后一種方式所需要的配套條件更高一些。在改革的起步階段，新投資者直接創(chuàng)辦企業(yè)通常是打破困局的一種有效辦法。

　　四是建立新的監(jiān)管體制。新的監(jiān)管體制與原有管理體制最重要的區(qū)別，是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)上，規(guī)范和保持合理的競(jìng)爭(zhēng)與合作秩序。因此，在確立新體制的過程中需要明確并貫徹若干基本原則，如政企分開，鼓勵(lì)競(jìng)爭(zhēng)并盡可能地降低交易成本，公正性，相對(duì)獨(dú)立性等。監(jiān)管機(jī)構(gòu)的設(shè)立，國(guó)際上大體上有兩種類型，一是設(shè)在現(xiàn)有的政府機(jī)構(gòu)之內(nèi)，實(shí)際上作為政府機(jī)構(gòu)的一個(gè)組成部分，其好處是利于貫徹政府意圖，行政效率可能較高，弊端是與政府難以拉開必要距離，可能導(dǎo)致政監(jiān)不分；一是在立法授權(quán)下設(shè)立政府之外的專門監(jiān)管機(jī)構(gòu)，其好處是獨(dú)立性相對(duì)較強(qiáng)，有助于政企分開，公正行事，但這種架構(gòu)對(duì)外部配套條件要求較高，監(jiān)管機(jī)構(gòu)本身的運(yùn)行費(fèi)用也可能較高。目前我國(guó)設(shè)立新的監(jiān)管機(jī)構(gòu)的難點(diǎn)，是在借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，既考慮現(xiàn)有條件的約束，較多利用現(xiàn)有資源，同時(shí)有足夠的前瞻性，不使某些過渡性的機(jī)構(gòu)和機(jī)制固定化和長(zhǎng)期化。例如，某個(gè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)初始階段可以有較強(qiáng)的行政性，隨著條件成熟，應(yīng)當(dāng)在適當(dāng)?shù)姆�律框架范圍�?nèi)表現(xiàn)出更多的獨(dú)立性和專業(yè)性。

　　新的監(jiān)管機(jī)構(gòu)與原有政府主管機(jī)關(guān)之間的關(guān)系，是新監(jiān)管體制形成過程中的一個(gè)重要問題。對(duì)原有的政府主管機(jī)關(guān)來說，既要實(shí)現(xiàn)職能轉(zhuǎn)變，也有一個(gè)機(jī)構(gòu)“破”、“立”和人員重新配置的問題。一個(gè)簡(jiǎn)單的辦法是將原有的機(jī)構(gòu)和人員全部“轉(zhuǎn)入”新機(jī)構(gòu)，另一個(gè)辦法是人員適當(dāng)分流，部分人員進(jìn)入新機(jī)構(gòu)。不論哪種方法，都有職能是否真正轉(zhuǎn)變�熯�是形式上轉(zhuǎn)變�牎⑷藛T是否適應(yīng)的問題。新的崗位培訓(xùn)往往是必要的，最重要的是切實(shí)轉(zhuǎn)變工作思路和作風(fēng)。在此類機(jī)構(gòu)“轉(zhuǎn)軌”中，“翻牌”很容易出現(xiàn)，應(yīng)力求避免。

　　新形勢(shì)下加快壟斷性行業(yè)改革

　　應(yīng)關(guān)注的幾個(gè)問題

　　一些年來，壟斷性行業(yè)改革取得了不同程度的進(jìn)展。電信、民航、電力等行業(yè)推行了包含政企分開、引入競(jìng)爭(zhēng)、企業(yè)重組和改制等在內(nèi)的全行業(yè)�熁蛉�系統(tǒng)�牳母铮�積累了成功經(jīng)驗(yàn)，也有一些值得汲取的教訓(xùn)，如有的行業(yè)在運(yùn)營(yíng)模式的選擇上出現(xiàn)多次反復(fù)；有的企業(yè)“牌子”換了，治理結(jié)構(gòu)和運(yùn)營(yíng)機(jī)制沒有實(shí)質(zhì)性的改變。有的行業(yè)�熑玷F路行業(yè)�犞皇峭七M(jìn)了某些局部改革，全局性的改革重組方案醞釀多時(shí)，一直未能出臺(tái)實(shí)施。不論是哪種情況，都存在著進(jìn)一步深化改革的必要性和緊迫性。如果在這個(gè)問題上有共識(shí)的話，下一步的改革中應(yīng)當(dāng)關(guān)注以下幾個(gè)問題。

　　首先，將壟斷性行業(yè)改革作為國(guó)有經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略性結(jié)構(gòu)調(diào)整和企業(yè)改制的重點(diǎn)內(nèi)容加以推進(jìn)。國(guó)有經(jīng)濟(jì)的結(jié)構(gòu)調(diào)整和企業(yè)改制的總體目標(biāo)和思路在前幾年已經(jīng)明確，但實(shí)際進(jìn)展并不如原來的預(yù)期，壟斷性行業(yè)的改革和重組總體上遲緩是一個(gè)重要原因。事實(shí)上，壟斷性行業(yè)中的國(guó)有資本是現(xiàn)階段整個(gè)國(guó)有資本中比重最大、質(zhì)量較好的一個(gè)部分。這部分國(guó)有資本的狀態(tài)在很大程度上決定了整個(gè)國(guó)有資本的總體格局。應(yīng)當(dāng)按照有進(jìn)有退、股權(quán)多元化、治理結(jié)構(gòu)的公司化改造等原則，加快對(duì)壟斷性行業(yè)的改革和重組，促進(jìn)整個(gè)國(guó)有經(jīng)濟(jì)的結(jié)構(gòu)調(diào)整和企業(yè)改制出現(xiàn)新局面。

　　其次，運(yùn)營(yíng)模式應(yīng)有一個(gè)好的預(yù)先設(shè)計(jì)。在競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)，市場(chǎng)開放所帶來的競(jìng)爭(zhēng)最終會(huì)形成某種穩(wěn)定的�熞埠芸赡苁怯行�率的�犑袌�(chǎng)結(jié)構(gòu)，這種結(jié)構(gòu)是通過市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的自然演化而形成的。而在我們所討論的壟斷性行業(yè)中，即使在引入競(jìng)爭(zhēng)的場(chǎng)合，競(jìng)爭(zhēng)者的數(shù)量往往受到管制者的限制，一定意義上說，這種競(jìng)爭(zhēng)模式是事先設(shè)計(jì)出來的。管制者不大可能知道競(jìng)爭(zhēng)中最終勝出的是誰(shuí)，但可以知道或“規(guī)定”競(jìng)爭(zhēng)者的數(shù)量。所以，競(jìng)爭(zhēng)模式或運(yùn)營(yíng)模式的預(yù)先選擇和設(shè)計(jì)非常重要。選定并實(shí)施一個(gè)有嚴(yán)重缺陷的模式后，“推倒重來”的成本往往很高。事實(shí)上，這并非邏輯推論，有的行業(yè)在這個(gè)問題上已有現(xiàn)實(shí)教訓(xùn)。選擇和設(shè)計(jì)一個(gè)好的運(yùn)營(yíng)模式，需要有足夠的知識(shí)儲(chǔ)備和研究力量，最重要的還是要有好的研究和決策機(jī)制，因?yàn)橛绊懩Ｊ竭x擇的因素中，越來越多的并不是知識(shí)問題，而是利益問題。

　　再次，也是與運(yùn)營(yíng)模式選擇相關(guān)的一個(gè)問題，壟斷性行業(yè)改革方案的研究制定要由超越部門利益的機(jī)構(gòu)主導(dǎo)。并不少見的做法是，壟斷性行業(yè)的改革方案由被改革的行業(yè)主管機(jī)構(gòu)來研究制定，有時(shí)也會(huì)征求其他方面的意見 �煹�缺少機(jī)制使征求意見不僅僅是象征性的�牎Ｆ浜锰幨欠桨钢贫ㄕ邔�(duì)行業(yè)的情況熟悉，有信息或經(jīng)驗(yàn)上的優(yōu)勢(shì)。但在超越部門利益，對(duì)有關(guān)改革的重大問題選擇上，這種信息或經(jīng)驗(yàn)上的優(yōu)勢(shì)并不能保障作出正確判斷，相反，這種優(yōu)勢(shì)很容易被用于維護(hù)抑或增加不合理的部門利益乃至小團(tuán)體的利益。一個(gè)好的改革方案必須基于全社會(huì)和國(guó)家的利益，而且不可避免地要求調(diào)整原有的利益格局。方案的研究制定者應(yīng)當(dāng)符合這樣的利益導(dǎo)向要求。否則，如果改革方案出了問題，人們首先懷疑的將不是知識(shí)或能力，而是利益傾向。當(dāng)然，超越部門利益的機(jī)構(gòu)在研究制定方案時(shí)，需要深入實(shí)際調(diào)查研究，需要向處在第一線的干部職工、行業(yè)專家了解情況，還需要深入研究有關(guān)理論，借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，形成較好的信息和知識(shí)基礎(chǔ)。

　　(作者單位：國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心辦公廳)

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