2005環保風暴背后

　　1月18日，國家環保總局副局長潘岳出現在一個新聞發布會現場，向社會公開30家電力投資企業無視《環境評價法》，違規上馬電力項目的調查結果。

　　結果顯示，全國有超過15個省和自治區存在違規電廠項目。據報告結果，僅國家環保總局所查，就有30個違規項目上馬，其中五大電力公司中，大唐、國電、華電三家榜上有名；地方電力公司中，四川、寧夏、福建亦有違規項目在建。粗略估算，上述項目涉嫌違規資 金將近1000億元。

　　學者們從中看出了深層的邏輯。他們認為，環保總局此番突查電廠違規，其背后的原因絕非僅是環保執法這么簡單——這將是2005年宏觀調控政策一個明顯轉型，他們確信，國家相應政策將從依靠政府行政調控進行變革的時代過渡到從法制和技術層面重構秩序的時代。

　　環保風暴背后

　　沒有人會想到在2005年兩會即將召開的時候，國家環保總局猛然發力。

　　根據環保總局的通報，2004年12月10日，國家環保總局就《國務院批轉發展改革委關于堅決制止電站項目無序建設意見的緊急通知》做出反應。

　　在此前后，環保總局組織多個調查組奔赴各地，督察部分違反《環保評價法》的違規項目，然后攜帶數萬字的調查報告返回北京。

　　記者獲悉，就此次巡查結果，環保總局的結論是，一些企業存在嚴重的環境違法現象，項目環境影響報告書未經環保部門審批，即擅自開工建設，嚴重違反了《環境影響評價法》和《建設項目環境保護管理條例》的有關規定。

　　該局人士說，《環境影響評價法》規定，建設項目的環境影響評價文件未經批準，該項目審批部門不得批準其建設，建設單位不得開工建設。而這次予以巡查并責令停建的太倉環保發電廠和徐州華鑫發電公司等建設項目都是在環評報告書未獲批準的情況下，就已開工建設，有些工程已基本完成，屬于典型的未批先建的違法工程。

　　據稱，國家環境保護總局已決定依法責令立即停止這些項目的建設，并予處罰，對直接責任人員，建議有關部門依法給予行政處分。

　　外界已經廣泛關注到這樣一個現象。該報告多次強調《環保評價法》里有關建設項目中的環境保護設施必須與主體工程同時設計、同時施工、同時投產使用以及環境預先評價等法律技術性規定，但最終實現的是國務院制止部分行業盲目投資的有關規定和宏觀經濟調控政策要求。

　　觀察人士認為，這是環保總局的一個技術措施——在以往執法過程中，很多地方部門往往是用改善當地居民生活、拉動地方經濟等措施搪塞環保部門，而在這一次執法中，環保總局有了一個更硬的規則——配合國家宏觀調控。

　　技術性措施

　　學者們認為，這在某種程度上說明，國家的宏觀調控政策正在發生微妙的變化。過去一年中，政府已經開始動用非常規意義上的技術手段遏制經濟過熱趨勢。

　　可以追溯的跡象始于2004年4月的鐵本事件。在相關部門的通報中，關于該案的關鍵詞是“違反土地管理法、通過虛假財務報表騙取銀行貸款”。而當時已經有學者指出，鐵本案背后反映出高層在進行宏觀調控時，已開始動用技術手段。這層含義在第二天的人民日報社論中得到了證實：“堅決維護宏觀調控政令暢通。”

　　隨后的2004年10月28日，央行九年來第一次加息。而在之前的中央經濟工作會議上傳出，2005年宏觀調控要充分體現區別對待、有保有壓的原則，更加注重運用經濟手段和法律手段。

　　有學者認為，“跟其他手段相比，環保執法更容易在社會和民間達成共識，并且環保方面法律法規相對比較健全，對付違規的大型項目投資極為有效。”

　　潘岳在接受本報專訪時也強調，“國家對違規電力項目‘叫停’，環保局從環境評價角度來從嚴把關，都是想用各種宏觀政策來促使電力行業健康發展。”

　　有學者認為，在此前“動真格”的宏觀調控政策，政府的態度其實依然溫和，首選了貨幣政策、價格杠桿等市場手段。

　　但在2005年全國兩會即將召開時，這次環保違法案的處理進展，卻使得這個方向陡然有了不同：此案的當事方自然是在審批、建設、環境保護等方面嚴重違法違規，所以難逃相關制裁，但這個特殊時間的背景，也令這些處罰具有了令人熟悉的色彩。

　　地方政府的“釣魚工程”

　　2004年11月起，一份非公開資料開始在相當高層內部廣為流傳。這份名為“宏觀調控路線圖”的資料由多個機構參與編制，意圖為國家正在進行中的宏觀調控政策中附加一些技術內涵。

　　有暫時無法得到證實的消息說，上述資料的參與者中不乏帶“中國”字頭的研究機構，其中甚至包括中國政策科學研究會。

　　該資料在對2004年中國政府就經濟過熱所進行的調控措施表示認可的同時，亦提出2005年中國宏觀調控政策將亟待轉型——以中國現有的國情，對行政干預手段的有效性不應該懷疑，但對上述手段的可持續性應保持高度關注。此輪宏觀調控中政府行政干預手段的運用只是權宜之計和救急之需，出于維護行政調控成果的考慮和宏觀調控可持續性的考慮，市場化調控手段選擇一個適當時機跟進勢在必然。

　　該資料的一個重要的理論基礎在于，利用行政干預手段給投資降溫，無法解決除地方政府之外真正意義上微觀經濟主體(企業、商業銀行)在此輪投資擴張過程中的內在利益沖動問題。

　　事實上，這樣的案例始終存在。

　　2003年，四川都江堰庫區違規上馬楊柳湖大壩水電項目曝光。媒體報道后，相關部門很快叫停了上述項目。但此后一個著名的詞組“釣魚工程”開始甚為流傳。

　　學者們定義，妄圖以“先下手為強”手段形成既定事實，迫使審批部門做出妥協，最終達到目的，這是“釣魚工程”的顯著特征。

　　而據環保總局公開的信息，此番叫停的30家違法電廠項目中，個別地方在建設項目環境影響審批中存在“首長意志”、“先上車，后買票”等違法現象——這被公認為是“釣魚工程”的顯著特征。

　　前述中央黨校學者認為，這種形勢，已經盡顯部分地方同中央不一的利益理解與訴求，問題的本質依然在于“政府過熱”———地方政府熱心于通過投資推動本地經濟發展，必然會導致以行政力量干預市場的行為，也就必然會有地方借行政之力來抗躲中央的市場調控手段。“運動式”的行政干預“風頭”過后，顯然不能排除這種借助外力強制性進行投資降溫重現的可能。

　　“利用土地政策控制大型能耗型企業投資，利用金融手段控制資金流動，如果再算上利用環保法規來遏制非法建設投資，政府在宏觀調控上已經動用了多種政策工具，出于維護行政調控成果的考慮和宏觀調控可持續性的考慮，我們認為技術型的調控手段選擇一個適當時機跟進勢在必然。”這位學者認為，這種變化的現實基礎來源于高層對于目前經濟形勢的判斷。

　　這顯然是2005年宏觀調控政策變向的根源。據稱，在今后一段時期內，環保總局還將依法查處其它行業的建設項目，遏制違反國家產業政策和宏觀調控規定、盲目投資和違規建設的勢頭。

　　在這種背景下，宏觀調控的前行路線圖已然日漸清晰。

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